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南方网讯 城市土地储备制度是指，由城市政府委托或授权的机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排。构建城市土地储备制度具有十分重要的战略意义，需要把握若干的关键环节并精心地设计其运作方略。
一、构建城市土地储备制度的战略意义
建立城市土地储备制度是我国城市用地制度的再一次创新，是进一步深化我国城市用地制度改革的一种客观要求。因此，建立城市土地储备制度具有不以人们意志为转移的必然性。
1、构建城市土地储备制度有利于保护耕地。耕地是我们的生命线，是我们赖以生存和发展的基础。长期以来，城市存量土地基本上由用地单位控制着，新的土地需要主要是通过将农地征用为国有土地来满足。这样，就必然导致城市郊区的农地被大量征用，从而致使城市周边的良田沃土急剧减少。事实上，从目前到今后相当长的时期内，城市周围可供征用的农地已经十分有限。所以，今后城市土地利用必须走集约化和可持续的道路，必须充分合理地利用城市存量土地，以通过城市土地存量的重新洗牌来实现土地资源的优化配置。通过建立城市土地储备制度，把城市土地存量的未利用、不合理利用、未有效利用、超过出让期土地以及部分城市规划用地整合起来，无疑有助于促使城市土地供应实现由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变。这对于从制度上保障耕地保护这一基本国策的实施具有十分重要的战略意义。
2、构建城市土地储备制度有利于充分发挥政府的宏观调控作用，优化城市土地资源配置。目前，政府在土地层面上的宏观调控作用，主要是通过土地的规划权、土地用途管制、农地转用和农地征用的审批权、土地市场游戏规则的制定以及制定土地税费政策等手段来实现的。城市土地储备制度的建立可以使政府的用地宏观调控作用得以张扬。城市土地储备制度建立后，城市政府能够完全垄断城市土地一级市场。城市土地储备机构通过征用、收购、置换、回收、土地整理等方式将各类土地集中，直接进入城市土地储备库或经过开发后进入城市土地储备库，然后按照城市土地年度供应计划并运用市场机制出让和出租这些储备的城市土地。城市土地储备制度还有助于规范土地市场的运行，消除灰色土地市场，防止国有土地收益的流失。城市土地储备制度的运作，可以确保经营性用地通过挂牌交易或招标、拍卖的方式，以市场机制有效配置城市土地资源，避免了城市土地“协议出让”中的“寻租”行为，从而保障了城市土地市场交易的公开、公正与公平。另外，城市土地储备制度的建立，使城市政府既能垄断土地一级市场，又直接掌握着一定量的储备土地，因而将大大提升政府对土地市场的调控能力。建立城市土地储备制度，改革了原来的城市土地供应渠道、及其土地供应的方式和手段，从而使城市土地市场的发育更加规范化，使之更加符合社会主义市场经济的发展要求。建立城市土地储备制度，通过对土地基金的运作和城市土地存量的调控，可以强化政府运用市场机制调节土地供求关系的功能。通过运用“收购、储备、出让”的城市土地储备运行机制，有助于优化城市土地的资产化经营，显化土地资产价值，从而保证了国家对国有土地资产的合法收益。另外，政府还可以运用直接控制的储备土地，平抑城市土地市场的波动，调控城市地价的合理水平，以促进城市土地市场可持续地健康发展。
3、构建城市土地储备制度有利于盘活存量土地资产，防止土地资源的闲置和浪费。由于城市土地供应机制和管理机制一度存在的缺陷，导致我国城市土地闲置十分严重。仅1999年、2000年北京市国土房管局就收回划拨闲置用地20宗，共133.479万平方米。 调查表明，开发资金不到位是造成城市土地闲置的重要原因。由于城市旧城改造项目大多占地面积较大，拆迁量也较大，需要大量的资金投入到其中。而开发商往往由于自有资金有限以及招商困难，导致资金不足或资金不到位，从而造成某些城市土地的闲置。建立城市土地储备制度后，对旧城区危改项目、房屋拆迁及市政建设难度大的项目，可以由政府实施统一拆迁，将其整理成为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再统一评估，确定基准地价或标定地价，然后以挂牌交易或招标、拍卖等方式，统一出让给房地产开发商进行开发建设。另外，运用土地储备机制，还有利于盘活国有企业存量土地资产，加快国有企业脱困与改革的步伐。过去，由国有企业单体以地招商，由于部分企业所处位置如不进行大环境的整体性整理就不适合经营性开发，所以盘活土地资产的难度大，从而影响这些国有企业的脱困和改革。建立城市土地储备制度后，这些企业可以申请由土地储备机构来收购这些土地，然后通过整理后出让，其土地收益按照土地收购合同及时足额到位，并在一定范围内统筹使用，从而通过以地生财来加快国有企业脱困和改革的步伐。
4、构建城市土地储备制度有利于增加财政收入，筹集城市建设基金。建立城市土地储备制度，通过合理运作土地基金，实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐型市场和灰色交易，消除“寻租”行为，确保政府获得合法的土地收益，防止国有土地收益流失。政府通过出让熟地，还可以获得土地前期开发实现的增值收益，实现“以地聚财、以地生财”的目的。另外，土地储备机构还可以利用储备土地进行抵押贷款，以及发行土地债券等来筹集城市建设基金，以此来加快城市建设的步伐。
5、构建城市土地储备制度有利于《土地管理法》的贯彻实施。现行《土地管理法》明确了国家对土地实行“用途管制制度”、“占补平衡制度”和“按批次供地”制度。在土地储备制度建立以后，通过对土地基金的运作，进行土地供应和“回购”，可以控制城市土地供应总量，调节城市土地市场的供求，从而可以更好地保障土地用途管制、“占一补一”和按批次供地等管理制度的实施。
6、构建城市土地储备制度有利于防止过渡炒卖地皮。鉴于我国城市土地管理制度的不完善，我国城市土地炒卖曾一度升温，从而扰乱了城市土地市场，并造成国有土地收益流失。城市土地储备制度的建立，从法律上确定了政府委托或授权的城市土地储备机构对土地的优先购买权。当政府委托或授权的土地储备机构需要土地时，城市存量土地使用者除了将土地让渡给城市土地储备机构外，别无选择。确定政府委托或授权的城市土地储备机构对城市存量土地的优先购买权，将从制度上抑制城市土地炒卖活动，促进城市土地市场的平稳发展。
7、构建城市土地储备制度有利于实施城市土地年租或短租。政府委托或授权的城市土地储备机构储备的土地可以采取长期出让和短期出租两种方式。从政府和企业双方面着眼，部分城市土地实行年租或短租都是有重要意义的。一方面，政府希望城市土地升值后，最终能以较高的价格售出，在这一“等待”期间内，政府可以年租或短租方式让渡这些城市土地使用权，以增加其土地收益；另一方面，通过部分城市土地的年租或短租，城市土地需求者不必在城市土地上作过多的投资即可获得城市土地使用权。由于政府委托或授权的城市土地储备机构总是直接控制着一定量的储备土地，而同时又存在着对城市土地的短期需求者，因而在城市土地储备制度之下，城市土地年租或短租行为势必十分活跃。另外，政府委托或授权的城市土地储备机构还可以将已纳入储备的开发条件尚不成熟的土地，出租给农业生产经营者，以充分利用这些土地资源，政府可以根据需要在合同期满后收回这些土地的使用权。
8、构建城市土地储备制度有利于搞好城市土地开发与整理工作。建立城市土地储备制度后，土地储备机构可以接受政府委托收购和征用有潜在价值或尚未开发的土地，然后对其进行前期开发和整理，将其转变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地，纳入政府土地储备库。然后，政府委托或授权的城市土地储备机构再根据城市建设要求、市场需求和土地供应计划，将这些熟地出让或出租。可见，运用上述土地储备机制，既有利于搞好城市土地的开发与整理工作，又能确保城市规划的实施，确保开发与建设项目的“小配套”与城市建设的“大配套”的衔接。
9、构建城市土地储备制度有利于房地产市场的稳健发展。目前，我国已经停止福利分房制度，居民将以货币形式从房地产市场购买住宅。为保障中低收入阶层的居住条件，政府可以运用储备的部分土地，以特殊用地政策来推动安居工程的实施，为城市居民提供可负担的住房，实现“居者有其屋”。同时，政府可以运用土地储备机制，维持城市地价和房价的合理水平。经过储备后进入市场的城市土地，其价格并不完全取决于政府在该土地上所投入的实际费用，而部分还取决于该土地的使用性质。所以，用于保障中低收入阶层住房的用地是可以实行低价出让的。
10、构建城市土地储备制度有利于保障国有土地资产的发展权，促进社会经济的发展。按照市场经济国家通行的惯例，土地发展权归社会公共所有，理由是土地增值主要来源于地区经济增长，而地区经济增长则得益于该地区公众劳动、基础设施的公共投资、政府公共补贴及各种优惠政策扶持等。目前，我国土地的发展权尚未真正得到体现，土地增值被掩盖在房地产增值中，其结果是本应由社会公有的那部分增值收益流入了房地产开发商的口袋，从而加剧了社会收入的不合理分配。城市土地储备制度建立后，由于城市土地储备机构是非完全盈利性质的土地基金专业运作机构，从而有助于避免和解决上述问题，维护公有土地的合法权益，保障土地发展权的公共性质和政府对国有土地资产的合法收益。
二、我国城市土地储备机制运行现状及存在问题
目前，我国不少的大城市都初步建立了城市土地储备制度。从各个试点城市土地储备运行的现状看，大都建立起了“土地征购→土地储备→土地出让”的循环运行机制。各个试点城市都实施了城市土地统一收购、储备和净地出让政策等，并取得了良好的效果。实践证明，建立城市土地储备制度，代表了我国城市用地制度新一轮改革的方向，是城市用地制度改革的二次创新。但总体来看，我国城市土地储备制度建设尚处于试点和起步阶段，理论和实践上仍然面临不少问题。笔者以为，这些问题归结起来主要有以下几个方面：
1．政府统一收购土地的法律依据不尽完善。从各个试点城市实践看，当政府委托或授权的城市土地储备机构实施对城市土地收购时，有人质疑：在市场经济条件下，政府凭什么去限制土地使用者转让土地？城市土地转让后，政府同样可以收取土地出让金，为什么要限制企业自行盘活土地？这样做有何依据？对于这些问题的提出，现行有关法律中不能找到圆满的答案。虽然，现行《土地管理法》对于农地征用和收回城市土地使用权的情况作出了某些规定，但是，对政府如何建立城市土地储备制度，如何运作城市土地基金，如何行使城市土地统一收购权等尚缺乏明确的法律规定。
2．实施城市土地储备制度的利益分配机制尚未理顺和规范。目前，我国大多数城市尚未建立土地储备制度，政府通常将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活的大部分收益归企业或企业主管部门支配，政府只收取土地出让时的部分收益。从试点城市看，建立土地储备机制后，真正实现了由政府来垄断城市土地一级市场，由市场来选择城市土地的开发单位，由市场来确定城市土地的价格，这实际上是权利和利益的重新分配。因此，如何准确界定城市土地收益的构成，合理分配政府和原城市土地使用者之间的利益，是城市土地储备制度构建过程中还需要进一步解决的问题。
3．资金筹集、资金运用和风险控制有待完善。城市土地开发资金和可供收购的土地是城市土地储备制度得以建立并良性运作的两大基本要素。城市土地储备过程既是城市土地流转的过程，也是土地开发资金循环的过程。全面实施城市土地储备制度需要大量的资金支持。从各试点城市的土地储备实践看，城市土地储备运作资金来源主要有两方面：一是城市土地储备制度构建初期的政府拨款。调查表明，土地储备制度各试点城市政府初期都注入一部分启动资金，如杭州市注入4000万元，厦门市注入1400万元，青岛市注入2000万元等等。 城市土地储备运作资金的另一部分是来自银行贷款。这种单一的资金来源渠道，不仅难以满足城市土地储备机构在收购城市土地时对资金的大量需求，而且可能会因为银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅增加，甚至会出现城市土地出让收益低于土地储备成本的情况。因此，如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运作机制，也是城市土地储备制度构建过程中要很好解决的重大问题之一。
4．有关部门之间的协调与配合有待改进。实施城市土地储备制度是一项综合的系统工程，必须得到规划、计划、建设、财政、土地管理等城市政府各职能部门的支持和配合。部门之间配合互动的状况，直接关系到城市土地储备的运作成本。因此，政府部门必须改变以前不考虑成本的运作模式。目前，我国大部分城市的政府机构设置，规划、房地产、土地管理部门往往分设，计划、财政等部门也分属不同的系统，一旦部门之间在土地储备活动中不能很好衔接，就会影响城市土地的再投放和资金回笼。政府将城市土地纳入储备后，如果规划条件不能及时明确，城市土地就无法及时推向市场。城市土地的储备时间过长，土地资产的损失可能就会过大。同样，资金运作也离不开财政部门的支持。例如，目前一些城市土地储备资金周转趋缓的原因，主要不是市场需求的影响，而是政府部门之间的衔接和配合的效率与土地储备运作不同步。
三、建立和完善城市土地储备制度的构想
根据目前城市土地储备制度构建的实践和存在的若干问题，笔者认为，建立和完善我国城市储备土地制度，关键要建立起土地储备运行机制，建立城市土地基金以及健全和完善城市土地储备制度的法律支持体系。
(一)建立城市土地储备的市场化运作机制
从总体上讲，城市土地储备运行机制必须符合市场化操作的基本原则。这里主要就城市土地储备机制的运作主体、运行环节以及土地储备运行机制模式的建立与优化等方面进行一些必要的探讨。
1．城市土地储备机制的运作主体
建立城市土地储备运行机制，首先必须明确其运行主体的性质及职能。城市土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的管理职能。据考察，各国政府在实施土地收购和开发储备中所采用的做法大体相同：或者设立专门的土地发展公司，或者授权企业化运作的土地开发机构，来代理政府行使城市土地储备的有关经营职能。目前，我国不同试点城市土地储备运行主体的形式尚存在一定的差异。如上海市建立了城市土地发展公司，杭州市设立了城市土地储备中心。笔者以为，建立城市土地储备制度和土地基金，政府垄断一级土地市场，并非一定要由政府直接来运作。问题的关键在于，要提高城市土地资源配置效率并实现城市土地的公平交易，必须借助市场的机制来运作。因此，可以考虑成立城市土地储备与开发公司这类的中介机构来运作城市土地的储备事宜，以企业化运作的方式来实现国有土地储备的委托经营。政府授权的城市土地储备与开发公司在性质上应是一个垄断性的企业。城市土地储备与开发公司一方面严格执行城市政府的土地收购、储备和出让计划，另一方面又必须借助市场来实现城市土地储备计划，以促进城市土地市场的健康高效运作。城市土地储备与开发公司的主要职能包括：接受政府委托，实施统一的城市土地收购与出让计划；进行储备土地的开发与管理；实现所储备的城市土地资产的经营增值。
2．城市土地储备机制运行模式的内涵与构成
城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制。也就是说，由政府授权的城市土地储备与开发公司通过土地的购买行为，把分散的土地集中起来，然后进行土地的整理与开发，将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划，以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。因此，城市土地储备机制运行模式主要是由“土地收购——土地储备——土地出让”三个环节构成。
第一环节：土地收购
通过土地收购，实现土地资源由农村集体所有者或城市土地使用者手中向城市土地储备与开发公司集中。笔者以为，广义的土地收购主要包括以下几种形式：
(1) 回收。城市土地使用权的回收包括两个层面：一是城市土地使用权的强制回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，收回闲置以及逾期未开发的城市土地使用权。根据《中华人民共和国房地产管理法》的规定，房地产开发商获得城市土地使用权后，两年内没有实施开发的，政府可以依法将这些城市土地使用权收回。二是城市土地使用权的到期回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，对出让的城市土地使用权到期而原土地受让人又不愿意继续给付土地出让金受让的土地，实施正常回收。
(2) 收购。城市土地储备与开发公司对于部分地段好、土地级差收益高但使用不合理的城市土地，或者在城市土地转让中价格明显偏低的地块，按政策和法律的规定，通过市场交易的方式从原土地使用者手中购回这些城市土地使用权。
(3) 置换。对于在企业改制中，部分使用不合理的工业用地，城市土地储备与开发公司可以利用价格杠杆和所储备的城市土地，以不同地块土地使用权的置换来达到收回这些土地使用权的目的，从而达到最合理利用城市土地资源的目的。
(4) 征用。城市土地储备与开发公司通过对农村集体所有制土地的预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，并将其纳入城市土地储备的来源。
(5) 整理。城市土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中 ，可以直接分享委托人的部分土地所有权或土地使用权，并将其作为城市土地储备的来源。
第二环节：土地储备
城市土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。政府委托或授权的城市土地储备机构在取得土地使用权后，可以自身或委托专门的机构或单位，对城市土地实施开发或再开发，使生地、毛地变成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。实施城市土地的前期开发，可增加城市土地储备机构的经营利润。对于城市土地储备机构而言，只要按计划科学安排这些市场土地的前期开发，是有利可图的。城市土地的前期开发与整治，可以为城市土地的招标拍卖创造有利条件。政府无偿收回的城市土地，可直接进入城市土地储备库。需要政府收购储备或征用储备的城市土地，则可采用三种方式予以储备。一是直接利用城市土地储备基金，以收购、征用土地的方式进行储备。二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备。其程序大致为，城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位签订协议，商定收购、征用土地的价格；由城市土地储备中心作担保，由被收购、征用土地的单位到金融机构贷款，所贷款额可用于被收购单位的厂区移建或生产经营等，也可用于被征用土地单位的安置补偿、土地补偿等；由城市土地储备中心对所储备的城市土地实施开发整理，并予以招标拍卖，从其拍卖的收入中支付所商定的价格，用于还贷，同时撤销贷款担保。三是以赊帐方式购买、征用土地并予以储备。城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商，采用赊账的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。前两种方式虽必须提前支付收购、征用土地价款，但它所带给城市土地储备机构的收益较大；第三种方式虽不需提前支付收购、征用土地价款，但土地储备机构的垄断收益却不能得到充分体现。在城市土地储备的具体操作实践中，视具体情况，这三种方式可交替或选择使用。
城市土地储备时间的长短，应根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。根据国外有关资料，一般城市土地的储备期为2—3年，较长的达7—10年。在我国，城市土地储备机制建立的初期，其土地的储备期可适当短些，以利于减少投入资金，加速土地储备资金循环与周转。随着城市土地制度的建立和完善，其土地的储备期可相应延长，在城市土地储备期间，储备的地块可以短期出租或适当利用，以增加储备期间城市土地的收益。
第三环节：土地出让
无论是通过收回、收购、置换以及征用进入城市土地储备与开发公司储备的地块，其土地出让或年租时均视为城市土地一级市场行为，所以必须统一纳入城市土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。随着土地市场交易行为的规范化，城市土地出让或年租的方式应转为招标、拍卖和挂牌交易，以最大限度地实现城市土地资产的收益。
建立城市土地储备制度后，既可采取出让长期土地使用权的方式，也可根据供需双方的要求，采取年租或短租的方式，以实现城市土地资源充分利用，增加国有土地资产收益。
3．土地储备机制运行模式的建立和优化
目前，各个试点正在改革旧有的城市土地供应模式，致力于建立和优化城市土地储备机制运行模式。旧有的城市土地供应方式即是一种城市土地使用权通过划拨、出让等方式，由原土地使用人手中直接进入房地产市场的供应模式。这种模式的特点是：城市土地进入市场的速度快，程序简单，政府不必或极少在城市土地上进行开发投资，因而也没有任何投资风险，而且还可以在城市土地的出让中获得一部分级差收益。但是，这种模式的弊端也十分明显，最突出的是市场运行不规范，容易因追求短期内的城市土地收益而造成城市土地供应总量上的失控。因此，从城市土地储备制度运作模式优化的角度看，深化改革可以从以下措施切入：
(1) 吸收国外土地银行运作模式的优点，通过土地收回、收购、置换、征用与整理等方式，将出让和年租土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴。
(2) 改变城市土地从原使用者手中直接进入城市土地市场的作法。通过城市土地储备机制，将纳入储备的城市土地进行开发或再开发，使生地、毛地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再逐步将其推向城市土地市场。
(3) 采用灵活多样的城市土地储备形式，尽可能减少政府的财政支出。根据我国各大中城市的实际情况，可以通过努力建立和形成一个分层次、多形式的城市土地储备体系。“分层次”，是指在城市政府统一的土地储备总量计划之下，按照目前各大城市“两级政府”、“两级管理”的管理体制，建立市、区两级，以市为主的城市土地储备网。“多形式”，是指在城市土地的储备形式上可以多样化，包括规划储备、计划储备和通过收购地块后的直接储备。“规划储备”，是指运用规划的手段，对列入城市规划中需改造或需调整结构的地块进行开发时间、开发进度上的控制。“计划储备”，指对“九五”、“十五”期间已批准征用的大批土地，按照其规划状况、市政配套等条件，编制计划，控制其开发进度。“直接的地块储备”，是指市区两级政府，通过“收回、收购、置换、征用、整理”方式取得的城市土地使用权后的直接储备。通过这一体系，有助于使政府对城市土地的开发利用状况、进度等实行全方位的有效调控。
(二)建立城市土地储备基金
筹集购地资金是征购土地的关键所在。城市土地储备机制的运行通常伴随着资金的运行，要进行大量的土地收购储备活动，并将生地变为熟地，需要巨额资金。因此，建立城市土地储备制度的核心是要建立城市土地储备基金，并通过专业机构对城市土地储备基金进行运作，从而实现土地“征购、储备、出让”在土地资产和资金上的双向良性循环运动。
城市土地储备机制的运行总是伴随着资金的运动，城市土地储备机制的良性运行需要巨额资金支持。因此，建立城市土地储备基金便成为建立和完善城市土地储备制度的重要财力保障。
建立我国城市土地储备基金的可能资金来源主要有：一是政府拨款，目前各个试点城市政府都划拨一定数量的款项作为启动资金。二是政府贷款，城市土地储备机构的运行，必然带来较为可观的运行收入。因而，用于城市土地储备的政府贷款可以说是一种低风险甚至是无风险贷款。在初期启动阶段，城市土地储备与开发公司完全可以用贷款方式建立土地储备基金。三是政府预划拨部分城市土地给城市土地储备与开发公司。这相当于政府以土地资产实物的形式投入到城市土地储备基金之中。 四是土地收益。城市土地使用制度改革已实施多年，城市土地有偿使用制度的引入，已经为政府积累了一笔可观的土地收益，这些收益一部分已用于城市基础设施和公益事业建设，剩余部分可列入城市土地储备基金。五是城市土地储备收益。城市土地储备制度运作一段时期后，将会产生土地储备收益，这些收益也可列入城市土地储备基金，滚动使用。六是由城市土地储备机构发行土地债券。土地债券通过城市土地储备收益来还本付息。七是其他资金，包括各种按有关规定可以进入土地储备基金的公共基金、社会基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等等。
由城市土地储备与开发公司来实际运作城市土地储备基金。作为城市土地基金运作主体，其职能是受城市政府委托，承担土地征用、城市土地使用权转让、租赁和回收以及存量土地的收购；组织城市土地供应、土地开发整理和土地资产的管理等公共事务工作。运作土地基金，既要接受政府计划指导，又要按照市场机制进行高效运作，确保国有土地资产收益的最大化。
城市土地储备基金是一种与市场经济相适应的土地管理制度、管理方式和运行机制的结合。建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地储备基金架构，必然涉及到我国现行的土地管理体制、土地供应机制和法律法规等一系列层面的创新；同时，还直接受城市土地市场发育程度的影响。因此，必须认真研究城市土地储备基金与城市土地资产管理、土地收购与储备、土地资本化运营和土地证券化等方面的关系，并着重研究和解决好建立城市土地基金与现行法律法规的适应性问题。 (三)建立和完善城市土地储备制度的法律保障体系
城市政府通过征购方式，集中进行城市土地储备和供应，现行法律中有一些依据，但不尽明确和完善。我国现行《土地管理法》第二条中规定：“中华人民共和国实现土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，该法第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。可见，我国政府代表国家行使城市土地所有权，用地单位只拥有一定期限的土地使用权。政府代表国家行使对土地的最高处置权，国家对土地的处置权利应当包括回购土地的权利，但是，现行法律对此尚无明确规定。《土地管理法》第五十八条和第六十五条仅作了如下规定：为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区的改建，可以依法收回或调整使用的国有土地或集体土地。收回或调整土地的，对原土地使用人给予适当补偿。上述规定为建立城市土地储备制度提供了一定的法律依据，但很不充分，覆盖范围太小。关于建立城市土地储备制度的法律建设，可以借鉴国外赋予政府土地优先购买权的作法，根据我国土地基本制度，从根本上解决建立城市土地储备制度的法律保障问题。瑞典、荷兰等欧洲国家都颁布了一系列法律法规来支持土地储备机制的运行，如规定政府对土地拥有优先购买权(或征用权)以及对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可以出租给农场主和森林主等等。
建立和完善我国城市土地储备制度，不仅要在继续完善国家对农地征用权的基础上，赋予城市政府对土地的优先购买权，而且应从法律上明确城市土地储备的范围。根据我国城市用地的复杂性，可以将以下十类土地纳入储备范围：市区范围内的无主地；为政府代征的土地；土地使用期限已满被依法收回的土地；被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；依法没收的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其它原因调整出的原划拨的国有土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地；因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；土地使用人申请市土地储备中心收购的土地；其他需要进行储备的国有土地。另外，还应当从法律上规定对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可以依法实行年租或短租，并将租赁收益纳入城市土地储备基金进行管理。同时，还应当对城市土地储备基金运作主体及相应的监督机制作出明确的法律规定。
编辑：胡曼筠
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