国家林业局2003年度预算执行审计结果

　　(二○○四年十一月一日公告)

　　根据《中华人民共和国审计法》的规定，2004年2月至3月，审计署对国家林业局2003年度预算执行情况进行了审计，并延伸审计了国家林业局调查规划设计院等12个直属和原直属单位的部分项目及资金。

　　一、基本情况

　　国家林业局是主管林业工作的国务院直属机构。2003年，财政部等部门共批复国家林业局财政拨款预算31.66亿元。国家林业局2003年已将上述财政拨款预算全部批复给有关单位。

　　审计结果表明，国家林业局2003年度预算执行情况总体较好，部门本级和所属单位的预算编制质量较上年有所提高，内部控制制度进一步健全和完善，较好地开展了国库集中支付改革试点。但审计也发现了一些需要纠正和进一步改进的问题。

　　二、审计发现的主要问题

　　(一)2002年、2003年，国家林业局所属调查规划设计院伪造林业治沙借款合同和贷款利息回单，骗取2001年和2002年中央财政贴息147万元；2003年10月，国家林业局所属中南林业调查规划设计院主管的湖南三元木业有限公司伪造林业治沙借款合同和银行对账单，骗取中央财政贴息120万元，并编制虚假会计账、证应付检查；2002年、2003年，国家林业局原直属企业中林食品药材开发公司变造林业治沙借款合同，骗取2002和2003年中央财政贴息共计48.3万元；2003年10月，国家林业局原直属单位南京林业大学涂改林业治沙借款合同，骗取中央财政贴息100万元；2003年10月，国家林业局原直属单位中南林学院以未执行的林业治沙借款合同，虚报冒领中央财政贴息84万元。上述行为，严重违反国家财经法规。

　　(二)2003年，国家林业局挪用“重点工程及资源核查”项目经费100万元，用于天然林保护工程、退耕还林后期政策研究等；该局在“林业宣传”项目经费中安排所属宣传中心办公费130万元，将项目经费用于基本支出；该局所属调查规划设计院挤占挪用“林业标准化项目”等专项经费425.88万元，用于人员经费开支。此外，2003年，国家林业局向非财政预算拨款单位中国花卉协会拨款70万元，作为该协会日常办公经费；在国际竹藤网络中心(以下简称竹藤中心)扩建工程项目尚未经发改委批复，且当年财政预算中未安排此项经费的情况下，国家林业局将预算内基本建设资金1 500万元拨给竹藤中心用于扩建工程征地。上述做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行”和“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。

　　(三)2003年，国家林业局批复预算时自行调整了部分项目内容，共计201万元；在预算执行中，国家林业局用自有资金弥补经费不足691.3万元，未纳入当年部门预算中。2003年，国家林业局在财政部批复购置汽车13辆、预算450万元的情况下，当年安排购置汽车36辆，购车金额1 253万元，超出预算803万元。上述做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》(国务院令〔1995〕第186号)关于“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意”的规定。

　　(四)2000年至2003年，国家林业局先后拨给所属竹藤中心设备购置费、外交外事费、管理费、“引进国际先进林业技术”项目经费等共计5341万元，截止审计时止，上述项目经费尚有2690万元没有执行。2001年11月，原国家计委追加国家林业局2001年西藏林芝原始生态自然保护区经费500万元，至2003年底，国家林业局拨给西藏自治区林业局200万元，其余300万元未下拨。2003年，财政部批复国家林业局“陆生野生动植物资源保护管理费”项目预算200万元，由于项目承担单位野生动植物保护司未得到预算安排通知书，当年项目预算未执行。2003年国家林业局批复所属调查规划设计院“林业标准化项目”等11个项目预算共计1 876万元，该院实际支出706.17万元，当年尚有1169.83万元的项目预算未执行，累计项目结余1 662.51万元。上述做法，形成财政资金的闲置，不利于发挥其应有的效益。

　　(五)2003年，国家林业局没有根据编制内实有人数申请所属竹藤中心经费，财政部批复该中心基本支出预算160万元，该中心实际支出44.2万元，结余115.8万元。上述做法，不符合《财政部关于编制2003年中央部门预算的通知》关于“基本支出预算控制数中的人员经费根据编制内实有人数核定；日常公用经费根据编制人数核定(新成立的空编较多的单位酌情考虑)”的规定。

　　(六)2003年，国家林业局提前批复当年第四季度林业治沙中央财政贴息309.02万元，不符合《财政部林业治沙贷款财政贴息资金管理规定》关于“‘十五’期间，在确定的贷款规模之内，林业治沙贷款贴息采用据实核拨的办法，即当年财政贴息按当年前三个季度和上年第四季度实际贷款额计算，当年第四季度实际贷款的财政贴息在下年拨付”的规定。

　　(七)国家林业局报送财政部2003年行政事业类项目42个，预算4.34亿元，其中有20个项目共3.63亿元没有细化到具体项目和承担单位，不符合《财政部关于编制2003年中央部门预算的通知》关于“切实细化预算项目，科学、合理地编制部门预算”的要求。

　　(八)2003年，国家林业局未及时批复本级和所属单位预算27.88亿元，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“中央各部门应当自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算”的规定。

　　(九)自1998年8月以来，国家林业局森林公安局未将领取的加班费及售书款等收入纳入单位财务账内管理核算，账外设账，用于发放节日补助、通讯补助、餐费等支出。截止2004年2月，“小金库”共计收入39.21万元，支出31.86万元。

　　(十)2003年，国家林业局安排预算内基本建设资金866万元，用于机关服务局兴建车辆维修综合服务站，项目完工后，未办理非经营性资产转经营性资产手续，便交由机关服务局投资成立的中林达汽车销售服务有限责任公司经营，不符合《国家国有资产管理局关于颁发〈事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法〉的通知》关于“事业单位将非经营性资产转作经营，要符合国家法律、法规和政策规定，进行可行性论证，办理申报手续，填报《非经营性资产转经营性资产申报审批单》”的规定。

　　三、审计处理情况及建议

　　审计结束后，审计署按照国家法律、法规规定，及时下达审计决定书和审计意见书。对国家林业局下属单位弄虚作假，骗取林业治沙中央财政贴息资金问题，要求该局追回资金，上缴中央财政，并对国家林业局调查规划设计院等单位按规定处以罚款，由有关部门进一步调查和追究有关人员的责任。对挤占、挪用及闲置的财政资金，要求予以收回，按规定用途重新安排使用。对其他财政财务管理中的问题，要求予以纠正。为促进国家林业局进一步加强财政财务收支管理，提出如下建议：

　　(一)加强对中央财政贴息资金的管理，完善审核管理制度，加大对林业治沙项目、贷款合同及银行贷款利息单真实性的审查力度，采取有效措施防止和杜绝虚报冒领骗取财政贴息问题的发生。

　　(二)进一步细化部门预算，使预算编制更加科学合理。国家林业局应科学合理地编制项目预算，按照财政部规定的程序和要求申报预算。项目经费预算要进行事前充分的可行性论证，支出预算要细化到具体项目。项目预算一经批复，不得擅自调整。如有特殊情况需调整项目或更改项目内容的，应履行报批程序。

　　(三)强化依法理财意识，提高自觉执行国家财经法规的自觉性，加强预算和财务管理知识的培训，加大监督管理力度，建立健全违纪违规责任追究制度。

　　四、审计发现问题的整改情况

　　审计结束后，国家林业局迅速采取措施，积极进行整改。对下属单位骗取和虚报冒领的林业治沙贴息贷款贴息资金已全部收回，罚没款项已全部上缴国库，有关部门正在进一步调查和追究相关责任人的责任；一些被挤占挪用的专项资金已归还原资金渠道；向非财政预算单位的拨款已陆续收回；对部分所属单位闲置的项目资金也已收缴；多批复直属单位中央财政贴息已全部归还；超政府采购预算购置汽车的问题，已向财政部补报了政府采购调整预算文件；在预算管理、基本建设管理等方面也相应采取了一系列整改措施。为杜绝类似问题的再度发生，该局采取了深入开展法纪教育、建立健全各项资金管理制度、落实资金管理责任制、加强对直属单位的监管等六项措施；制定了《国家林业局关于进一步加强林业项目资金管理的意见》；下达了《关于加强林业治沙贴息贷款项目检查监督工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市林业部门和直属单位，切实加强对林业治沙贴息贷款项目的检查监督，确保资金安全有效运营。并拟商财政部对《林业治沙贷款财政贴息资金管理规定》进行修订。

　　国家林业局执行审计决定和落实审计意见的情况

　　审计署：

　　我局收到你署《审计署关于国家林业局2003年度预算执行情况的审计决定》(审资源决[2004]239号)和《审计署关于国家林业局2003年预算执行情况的审计意见》(审资源意[2004]238号)后,局长和主管副局长对此都做了明确批示，要求严肃对待下属事业单位和原直属单位所发生的违法问题，举一反三，吸取深刻教训，坚决防止再次出现类似问题。我局先后多次召开局党组会议，学习贯彻国务院领导的重要批示，研究落实审计整改措施。我局采取的具体

　　措施：一是提高认识，全面深入开展思想教育和法纪教育；二是加强领导，完善机制，落实责任制，强化一把手负责制；三是完善林业治沙贴息贷款管理制度，规范项目和贴息资金的审批程序；四是健全和完善各项资金管理制度；五是认真落实责任追究制度，切实做到依法行政；六是加强对直属单位财务资金的监管。现将具体整改情况函告如下：

　　一、关于“5个下属单位骗取和虚报冒领林业治沙贴息贷款贴息资金”问题。今年3月中旬，审计组就我局2003年度预算执行情况审计中存在的问题向我局进行了通报。得知我局5个下属单位发生骗取和虚报冒领中央财政贴息的严重违法问题时，我局党组立即采取果断措施，责令5个单位立即退回骗取和冒领的贴息资金，3月中旬我局已将5个下属单位骗取和虚报冒领的499.3万元资金收回并交国库。随后进行了认真整改，按工作职责范围严查在哪个环节上、在具体责任人上的责任，以备严肃处理。

　　我局认识到，两个直属事业单位和两个原所属单位伪造变造贷款合同、骗取中央财政贴息共415.3万元属严重违法行为，事实清楚，情节严重，性质恶劣。下属单位出现的这一严重违法问题，暴露出我局在项目和资金管理上还存在很大漏洞，给我局的声誉和形象造成极坏影响，教训十分深刻。国务院领导同志的批示非常重要，非常及时，是对我局工作的爱护、鞭策和支持，我局一定要以贯彻落实国务院领导同志重要批示精神为动力，对审计出来的问题一查到底，严肃追究有关人员的责任，举一反三地进行全面整改，要把坏事变为好事，要以此为契机，进一步加强对干部职工的法纪教育，切实提高管理水平和依法行政的能力，不辜负党中央、国务院和全国人民对我们的殷切期望。

    5个单位骗取和虚报冒领中央财政贴息，暴露出我局在制度执行和干部法纪教育管理方面存在以下三个方面的问题：

　　一是干部教育存在死角，少数干部法纪观念淡薄。极少数单位、少数干部利欲熏心，为了小集体、小团体的经济利益，无视国家财政法规和规章制度，不惜铤而走险，采取伪造、变造借款合同等违法手段骗取财政贴息。这些同志的法制观念淡薄到如此程度，反映出我局对干部的思想教育和法制教育还存在死角，平时对干部的管理教育措施不力或没有落实到位。

　　二是贴息贷款的管理制度存在漏洞，管理措施不严密。近年来，林业治沙贴息贷款政策和我局部分直属单位管理体制均发生了很大变化。林业治沙贴息贷款由国家政策性贷款转变为一般商业性贷款后，我局的管理工作没有及时跟上，留下了很大隐患。随着管理体制的变化，我局对原直属公司和林业高等院校也不再有隶属关系，事实上已不存在对这些单位的监督管理职能。对于这些新的变化，我局没有进行调整完善，没有形成严密的监督、防范措施，充分暴露出我局在管理制度和管理方式上还存在很大的问题。

　　三是局机关部分工作人员工作责任心不强，审核把关工作不到位。国家对林业治沙贷款的政策调整后，过去以使用多种经营贷款、增加创收弥补事业费不足为目的的贷款不再符合财政贴息条件，但造林和治沙项目仍保持贴息。我局对一些单位可能不惜伪造、变造贷款合同，以骗取国家财政资金的行为，没有及时采取有效防范措施。工作中只注重下达项目计划，没有查验各单位的贷款合同原件，没有审查各单位贷款资金的到账情况和实际发生银行利息的情况，没有实施跟踪检查，对申请财政贴息的贷款项目没有到申报单位和项目实施现场进行项目检查。轻信上报单位申请文件，致使这些单位连闯几道审核关，充分暴露出我局在管理中作风不扎实，责任心不强，审核把关不严、不到位，具体管理部门和工作人员严重失职。

　　痛定思痛，为坚决杜绝类似问题的再度发生，我局下一步决定采取以下六项措施：

　  一是提高认识，在干部职工中深入开展思想教育和法纪教育。要在全局范围内开展一次思想、组织和制度的全面整顿。从局长到一般干部分层次进行思想教育和法纪教育，开展“立党为公，执政为民”，为人民掌好权、用好钱的思想大讨论。对司局和直属单位一把手、主管领导和财会人员进行法纪、政策和业务知识的集中强化教育、培训。采取切实有效措施，强化法纪意识、责任意识和政策观念，使各级干部都认识到国家对林业的每一分投入都是人民的血汗钱，必须管好用好，发挥应有的作用。

　　二是切实加强领导，认真落实资金管理责任制。局党组成员进一步加强对分管司局和单位的领导和监管，实行领导和监管责任制。实行机关司局和直属单位一把手资金安全运行责任制，各单位一把手对本单位资金管理负全责，与国家林业局签订资金安全运行责任状。建立问责制，层层落实资金安全运行的管理责任，实行下级单位对上级单位负责、主管领导对一把手负责，分管领导一岗双责，哪个环节出现问题就追究哪个领导的责任，切实把资金安全运行的责任和措施通过组织手段落到实处。对资金管理出现较严重违纪问题的单位，其一把手和相关责任人员年度考核为不称职，出现严重问题的严格按党纪政纪给予严肃处理，触犯刑律的坚决依法移交司法机关追究刑事责任。各级工作人员都必须严格遵纪守法，对于触犯条规的，无论是领导干部还是一般工作人员，都要追究到底，绝不姑息。

　　三是进一步完善林业治沙贴息贷款管理制度，规范项目和贴息资金的审批程序。拟商财政部对《林业治沙贷款财政贴息资金管理规定》进行修订。完善贴息资金申报程序和申报材料审查制度，吸取以往的深刻教训，将仅审查复印件改为审查贷款合同原件。负责审核把关的人员要到项目单位所在地进行现场核实，检查有关账薄，核实贷款资金到位情况和利息支付情况，防止个别单位钻制度空子骗取贴息资金。强化监督职责，将林业治沙贴息贷款项目的审批、监督管理与贴息资金的申报审核结合起来，确保只对符合贴息政策规定的贷款进行贴息。抓紧制定《林业治沙贴息贷款立项审核下达管理办法》，规范贴息贷款申报和审批程序，严格按照国家规定的贴息贷款使用方向进行贷款项目的安排，严把贴息贷款项目审批关。对直属单位的贷款项目进行跟踪管理，从项目计划、贷款落实到项目实施情况进行全过程检查,防止挪用、串用贷款资金，确保贷款真正用于造林治沙事业。

　　四是举一反三，进一步建立健全各项资金管理制度。一要建立重大项目安排及投资计划集中审批制度，成立重大项目和投资计划审查领导小组，对年度重大基本建设项目及投资计划安排，由审查领导小组实行民主决策、集体审批。建立科学、合理、有效且相互制约的项目审批程序，使项目审批做到“公正、公平、公开”。严肃计划安排纪律，个人不得违反规定和程序，擅自承诺和安排投资事项。建立健全政府投资的审计监督机制，完善重点项目的稽查制度，对国家投资项目进行全过程监管。二要严格实行重大经济活动事项和大额资金支付单位领导班子集体决定制度。树立依法行政和依法理财观念，项目资金的使用严格按批复的预算和国家财经法规办理，不得越轨，不得变通。严格履行资金审批程序，明确资金审批权限，凡属单位重大经济活动事项和大额资金支付，必须经单位领导班子集体研究决定。所属各事业单位的重要理财活动必须定期向职工公布，接受群众监督。

　　五是认真落实责任追究制度，切实做到依法行政。严格执行《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》。严格预算管理，对出现问题的单位调减其下年度经费，依照《预算法》和《会计法》追究主要领导、主管领导、分管领导和直接责任人员的责任，特别是对林业重点工程，要严格执行《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》，对检查发现的问题进行通报批评、限期整改和责任追究，发现一起，查处一起。严格执行年度计划，对擅自调整国家投资计划，变更建设地点、调整建设内容、扩大建设规模和建设标准以及挪用、截留、挤占国家建设资金的单位，采取停止审批新的建设项目，调减或停止安排、拨付建设资金等调控措施。严格执行《中共中央办公厅、国务院办公厅关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》的规定。在投资项目的决策和建设过程中，凡不遵守法律法规给国家造成重大损失的，依法追究有关责任人的行政和法律责任。

　　六是采取有效措施，加强对直属单位的财务监管。六月初,为把审计决定落到实处，我局已召开了全国林业资金项目安全座谈会，学习了国务院领导同志的重要批示精神，对下一步资金安全问题提出了严格要求，年内要组织开展局直属单位财务管理和资金使用情况全面检查，并请会计师事务所等中介机构帮助审计检查，扩大检查面，增加检查次数，加大监管力度。认真落实领导干部离任经济责任审计制度，严格履行先审计、后离任的操作程序，切实做到离任领导干部未经审计不得升迁、轮岗和退休。

　　至6月底, 5个单位违规资金与罚款金额共617.46万元我局已分两批全部上缴国库。

　　二、关于“挪用‘重点工程及资源核查经费’项目经费100万元”问题。100万元资金以额度形式留存在局本级零余额账户上，我们将严格按规定用途安排使用。关于“向非财政预算拨款单位中国花卉协会拨款70万元用于该协会日常办公经费”问题。中国花协已将70万元交还我局，我们将重新按规定用途安排使用。

　　三、关于“我局超政府采购预算购置汽车支出803万元”问题。我局已向财政部补报了该笔支出的政府采购调整预算文件(计工函[2004]73号)。

　　四、关于“竹藤中心尚有部分项目经费没有执行”问题。竹滕中心已将设备购置费、外交外事费、管理费、“引进国际先进林业技术”项目结余资金上缴我局，以上收缴资金我们将按规定用途重新安排使用。关于“我局陆生野生动植物资源保护管理费200万元未下达预算，停留在本级”问题，2004年内我们将严格按照该项资金的使用规定专项安排用于野生动植物资源保护管理工作方面的支出。

　　五、关于“竹藤中心2003年累计结余基本支出经费115.8万元”问题。竹藤中心已将基本支出结余资金115.8万元上缴我局，我局将按照该项资金使用用途重新安排预算并报财政部批准后再使用。

　　六、关于“多批复直属单位中央财政贴息309.02万元”问题。收到《审计决定》后我们立即要求这些单位将多得贴息归还我局，现已全部归还，我们将报财政部批准后用于符合规定的林业治沙贷款贴息。

　　七、关于“森林公安局设置账外账”问题。森林公安局已深刻认识到这种做法是严重错误的，表示一定要认真吸取此次教训，彻底整改，保证今后不再发生类似问题。现森林公安局已将所有账外收支发生额(其中收入392184.47

　　元，支出318617元，余额73565.47元)如数转入法定账册核算、使用。

　　八、对于审计意见中提及的其他有关问题，包括“在林业宣传项目经费中安排所属宣传中心办公费130万元用于基本支出”、“所属调查规划设计院挤占挪用林业标准化项目等专项经费425.88万元用于人员经费开支”、“在未履行完程序前将预算内基本建设资金拨给竹滕中心用于扩建工程”、“局本级自行调整部分预算内容”、“用自有资金弥补经费不足691.3万元未纳入当年部门预算”、“应拨未拨西藏原始生态自然保护区经费300万元”、“调查规划设计院累计项目结余1662.51万元”、“国家林业局有20个项目预算没有细化到具体项目和承担单位”、“未及时批复本级和所属单位预算”、“机关服务局车辆维修综合服务站未办理非转经手续”等问题,我局一并进行了认真的研究落实和整改。在预算管理、基本建设管理等方面也相应采取了一系列具体的整改措施。（编辑：玉米）