话题缘起 从１９９８年起实行的积极财政政策对拉动我国经济增长作用巨大。但也有人担心连续５年实行积极财政政策的有效性及其负面作用。在刚刚闭幕的十届人大一次会议上，朱镕基在《政府工作报告》中对今年政府工作的建议和新任总理温家宝在会见中外记者时提出的施政纲要，都把继续实行积极财政政策放在首要位置。究竟如何看待积极的财政政策、为什么要继续实施积极的财政政策、继续实施这一政策有些什么新思路？今期话题的一组文章对上述问题发表的见解不无启迪。
在相当一段时间内不会“淡出” □陆家骝
积极财政政策的目标以及这一政策对于经济总需求的刺激作用，不是短期的反周期行为。使用了多年的“继续实施积极的财政政策”提法所包含的内容也不仅仅是继续发行长期建设国债，而应该具有与建立公共财政管理体制相适应的诸多操作方法
南方网讯刚刚结束的十届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》，对今年政府工作的建议包括着继续实行“积极的财政政策＂的政策主张。温家宝总理在回答中外记者提问时强调了新一届政府要继续保持政策的稳定性和连续性，坚持扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策。这将是我国连续第六年实行扩张性的财政政策。
自去年年初以来，国内一些专家学者和财经官员们对于连续几年实施积极财政政策的积极作用和可能引发的负面效应形成了一些不同的看法，从而使得有关积极财政政策是“退出＂还是继续的问题成为这次“两会＂的一个热点。
我国积极财政政策特定的理论和操作含义
对于我国的积极的财政政策的理解以及这一政策是否应当“淡出＂的认识，都应当以我国经济的实际特点为依据，而不是以某些书本上的原则或感性的愿望为出发点。因此我认为，依据中国经济发展的现实和现行历史阶段的特点，我国实行积极的财政政策有其自身的特定理论和操作含义。这种特定理论和操作含义决定了我国的积极的财政政策成为在相当一段时间里都不会“淡出＂的政策操作，仅仅是“积极＂的程度在不同的年份会有差异而已。
首先让我们看一下中国的积极的财政政策的理论含义。积极的财政政策的原意是一种由政府实施的扩张性的反周期的宏观经济操作，其目标是扭转需求不足、经济衰退的宏观经济运行状态。由于扩张性的财政政策的实施有两个制约性的后果，其一是经济接近充分就业水平时的通货膨胀；其二是经济接近充分就业水平时的对于民间投资的挤占作用。因此从理论上说，这一政策不可能年复一年长期坚持，必然要在完成反周期调控任务之后淡出。但是，处于转型增长阶段的中国经济，其总需求的不足并非由于宏观经济周期性衰退造成，而是由于经济系统内大量闲置资源缺乏就业机会造成，而就业机会的增长（同时也是维持我国经济体系的相对稳定）依赖我国经济保持一定水平的增长速度。因此在中国经济运行的背景下，积极的财政政策目标以及这一政策对于经济总需求的刺激作用，就不是短期的反周期行为，而是较长时期的维持经济增长速度行为。
然而，在理论层面上明确了积极的财政政策在我国的经济背景下的“长期性＂，并不意味着积极的财政政策的具体实施就是政府投资。虽然从我国经济运行现状看，财政赤字占ＧＤＰ的比重为２·７％，低于国际上３％的安全警戒线。国债余额为ＧＤＰ的１８％左右，远低于国际上６０％的安全警戒线。近期我国没有债务风险；由于物价的持续走低，实施积极的财政政策目前也不可能引发通货膨胀；此外现阶段这一政策的效应主要是拉动民间投资，而不是产生对民间投资的“挤出效应＂。但是，在操作的层面上，积极的财政政策在我国的经济背景下应当有多重的操作方式。
积极的财政政策应有多重的操作方式
其一，逐年降低政府投资在政府财政支出中比例，扩大政府购买的支出比例。我国实行积极的财政政策的根本目标是维持或提升我国经济的总需求水平。但一个经济体的总需求水平的长期维持和提升则只能由民间经济活动的活跃来实现。而将政府直接投资转换为政府购买是培育和刺激民间投资增长的最好方式。比如说，人们在讨论西部大开发时，总是认为西部缺少资本和投资，实际上西部真正缺少的是市场力量的牵引。将政府投资转换为政府购买就是将政府供给行为转换为市场力量牵引行为。
其二，提高财政资金的使用效率，进行财政支出管理体制改革。财政支出管理体制改革的核心内容是建立部门预算和国库集中收付制度。这项工作虽然已经进行，但改革还远远没有到位。应当继续细化预算编制，提高预算透明度，全面实行国库集中收付制度，从而提高财政资金的使用效率。
其三，调整财政支出结构。国家财政应逐步退出一般竞争性领域的投资，包括开放高等教育领域的民间投资，同时加大对科技、卫生、公共安全、社会保障等公共需要的保障力度。这对于社会需求的稳定增长、民间投资的逐步启动都将起到长期的支撑作用。
无论是降低政府投资在政府财政支出中的比例、提高财政资金使用效率，还是改变支出结构，使用了多年的“继续实施积极的财政政策＂的提法，包含的内容已不仅仅是“继续发行长期建设国债＂，而应是与建立公共财政管理体制相适应的诸多操作方法。它们更注重长期效应，并终将为我国经济的可持续发展提供源源不断的动力。(作者系中山大学管理学院教授)
广东省积极财政政策的着力点 □李惠武
利用有利的宏观政策环境掀起新一轮发展潮
广东２００２年实现ＧＤＰ达１１６７４亿元，增长１０·８％，占全国经济总量的１１·４％。但近年来经济增长后劲不足和地区差距扩大的弱点日益凸显，尤其在面临同样国际国内环境的情况下，东部沿海地区呈现更快的增长势头，更凸现广东自身的弱点和不足。因此，广东必须进一步增强忧患意识和危机感，要善于发现不足，善于寻找差距，善于借鉴经验，善于抓住机遇，更加发奋图强，全面加快发展。
当前，加快发展的条件和机遇十分有利。从国际方面看，世界正兴起新一轮的大规模资源重新配置和产业结构重组，发达国家的资金技术密集型产业和研究开发工序向外转移的步伐正在加快。中国以稳定的政治局面、良好的经济增长、广阔的市场潜力和丰富的劳力资源，业已成为对国际资本最具吸引力的国家。广东经过２０多年改革开放和发展，具备较好的经济实力和技术基础，必将继续成为外资进入的一个重要区域。因此，利用中央实施积极财政政策效果所创造的宏观环境，省政府提出未来五年投入２１００亿元资金，启动“十大工程”，正是根据广东的实际情况，配合中央的决策思路，继续在软、硬两个方面完善广东的投资环境，迎接新一轮发展潮的重大战略举措。
广东省如何用好用足用活积极的财政政策
温家宝总理在记者招待会上指出，新一届中央政府的宏观经济政策，将充分考虑城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、远近兼顾、松紧适度的原则。这同样是广东经济工作必须遵循的原则。我们要用好用足用活“积极的财政政策”，政府的投入和政策引导的方向，必须着力于以下方面：
一是要继续完善全省的基础设施网络，特别要改善珠江两岸地区和两翼地区的路网、港口和机场建设，提高这些地区承接国际产业转移和推进工业化的能力；进一步改善山区的基础条件，加快工业化和城镇化进程，实现不同区域之间的相对协调发展。
二是要培育、扶持高带动行业和支柱产业的发展，加大对高新技术研发及产业化的支持力度，大力发展基础装备工业，提升全省的产业结构，形成产业新优势，增强经济的发展后劲。
三是要通过开放投资领域和有效的政策措施，大力发展民营经济，引导１２０００亿的储蓄存款更多转为投资资本，形成内源性的增长动力。
四是要加大对教育、文化、卫生等公共产品的投入，尤其要加大对教育事业的投入，形成培养人才、吸引人才和善用人才的大环境，提高广东的核心竞争力，并为经济发展和现代化建设提供强有力的智力支撑。
五是要适当增加投入，在发展大城市、中等城市和区域性中心城市的基础上，发展一批重要交通沿线城市和发展潜力较大的建制镇，加快两翼和北部地区的城镇化进程，推动县城经济的发展，形成新的簇群经济增长点。
六是要加大对农村和农业的投入，改善农村的生产条件，推进农业产业化，增强农副产品的加工能力，提高生产加工度和经济效益，增加农民的就业机会和经济收入，扩大农村消费市场。（作者系广东省政府发展研究中心宏观处处长）
政府投资不会带来“挤出效应” □林文俏
在存在发展生产的潜在资金和闲置资金的条件下，政府投资不仅不会挤占民间投资，反而会通过生产增长和投资乘数作用，创造更多的就业和国民财富，并为民间投资起辅助和示范作用
南方网讯从１９９８年起实行的积极财政政策对拉动我国经济增长作用巨大。但连续５年实行积极财政政策也引起某些经济学家的异议，今年新发国债比去年减少１００亿元，曾被有些人认为是积极财政政策淡出的一个信号。但在刚刚闭幕的十届人大一次会议上，朱镕基的《政府工作报告》对今年政府工作的建议和新任总理温家宝在会见中外记者时提出的施政纲要，都把继续实行积极财政政策放在首要位置。已经连续实行５年的积极财政政策为什么还要继续实行？
当年三大因素促使积极财政政策出台
１９９７年，为了防止前几年的通胀卷土重来，当年召开的党的十五大曾提出今后５年将实行适度从紧的财政政策。但是该政策刚提出不久，中国经济运行的国内外环境就发生了急剧变化。首先是亚洲金融危机对我国出口产生了严重负面作用。其次是市场供求的巨大变化使通货紧缩开始凸现。再次是受消费疲软、商品价格持续下降和投融资体制改革滞后的制约，民间投资增长乏力。
上述因素使１９９８年我国经济运行处于经济周期的低谷，完成全年８％的增长目标形势严峻。为此，我国政府在１９９８年果断地调整了宏观政策取向，由适度从紧的财政和货币政策转向积极的财政政策和稳健的货币政策。
三大因素还未出现重大转机
积极财政政策是在出口困难、消费疲软、民间投资乏力三大因素合力作用影响经济增长的特定情况下的特殊政策。而目前这三大因素还未出现重大转机，这是必须继续实行积极财政政策的主要原因。
外贸出口方面，去年出口虽有较大增长，但我国出口面临的外部环境仍比较严峻。一方面，美国、欧洲、日本经济复苏迹象尚不明显，各国政府大都在实行扩张的财政政策和宽松的货币政策来应对全球通货紧缩。另一方面，近期我国遭到多国的反倾销贸易调查，使出口形势不容乐观。
国内市场需求仍然不足。下岗和失业人口不断增加，农民收入增长缓慢，农村市场启动仍然困难，社会边际储蓄倾向不断上升，边际消费倾向还在下降，物价指数还在持续下降。通货紧缩仍然困扰中国经济。
从民间投资看，由于近几年投资回报率下降，企业投资意愿仍然处于明显弱势。
市场经济下不可缺少政府投资
我国积极财政政策主要是发行国债进行政府投资，“政府投资效率不高＂，这是一些经济学家对持续５年实行积极财政政策表示异议的一个理由。
但是，市场经济下不可缺少政府投资。政府投资的存在是因为市场经济本身的缺陷——“市场失效＂。一种情况是市场机制不起作用的领域，如为社会提供公共物品的领域，这些领域投资额大，投资回收期长，投资利润率低，有的根本无利润可言，它们的投资效益主要体现在社会和环境效益，倘若交由民间投资和经营，由于无法或很难从经营中取得直接补偿，有可能导致公共物品短缺，因此需要政府来承担公共物品投资。另一种情况是市场机制本身存在缺陷，需要政府投资介入加以补充和调节。在一定条件下，市场机制缺乏协调短期利益和长期发展的能力，往往着眼于眼前利益而忽视长远发展，需要政府投资来弥补。
会否“挤出”关键看是否存在大量闲置资金
由于购买国债的资金通常来自民间，在资金充分利用的情况下，政府投资存在“挤出效应＂，挤占了民间投资支出。但在存在发展生产的潜在资金和闲置资金的条件下，政府投资不仅不会挤占民间投资，反而会通过生产增长和投资乘数作用，创造更多的就业和国民财富，并为民间投资起辅助和示范作用，提高整个社会的投资需求。
政府投资会否带来“挤出效应”，关键在于民间是否存在着大量的闲置资金。衡量闲置资金大小的两个重要指标是银行的过分储备和居民的定期存款，前者是银行可以动用的闲置资金，后者是居民的闲置资金。这里银行的过分储备是指银行的实际储备和按要求储备率计算的要求储备之间的差。中国实行积极财政政策的５年，亦是中国居民银行存款高速增长的５年。到今年初，中国居民银行存款已达１０万亿元。在近年新增居民银行存款中，定期存款占很大比例。对如此规模的闲置资金，每年１０００亿—１５００亿左右的国债借用很难想像会有什么“挤出效应”。（作者系广东商学院金融学系教授）
确保积极财政政策发挥最大效益 □郭 楚
继续实行积极财政政策才能解决一些突出矛盾
继续实行积极财政政策才能保持经济持续快速健康发展。
１９９８年以来，面对亚洲金融危机的冲击和世界经济波动的不利影响，我国采取扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持了经济快速增长。５年来，我国经济发展，社会稳定，民族团结，人民安居乐业，国际地位明显提高。积极财政政策是行之有效的方针政策。
继续实行积极财政政策才能充分应对复杂多变的国际形势。
当前国际形势仍处在复杂深刻的变动之中。世界多极化和经济全球化趋势在曲折中发展。虽然世界经济出现了一些复苏迹象，但还有很大的不确定性。在这样的情况下，就要对困难有充分的估计，把应对和克服困难的措施想得周全一些。因此，必须继续保持积极财政政策的稳定性和连续性。
继续实行积极财政政策才能解决经济工作中的一些突出矛盾和问题。
从国内看，经济发展的总体形势是好的。但应清醒地看到，经济回升的基础还不稳固，经济结构调整任务还十分艰巨。如果不能继续保持积极财政政策的连续性和稳定性的话，国内需求将难以扩大，经济结构调整将受到阻碍，国民经济将难以保持较快增长，下岗和就业问题将更加突出，社会保障压力将进一步增大，税收也会减少。所以，只有继续保持积极财政政策的稳定性和连续性，才能解决经济工作中的一些突出矛盾和问题。
化解潜在风险的思路与对策
笔者认为，只有继续保持积极财政政策的稳定性和连续性，才能继续扩大内需，实现经济持续较快增长。也只有在实施积极财政政策的同时重视并化解积极财政政策的潜在风险，才能确保积极财政政策发挥最大的效益。
避免财政收支失衡对积极财政政策造成的压力。
自１９９８年以来的５年，我国累计发行长期建设国债６６００亿元，带动投资３·２８万亿元，年均拉动经济增长１·５—２个百分点。而另一方面，财政负担也在不断加重，继续实施积极财政政策将受到财政能力的制约。因此，必须把财政增收节支作为一项重点任务来抓。该收的钱一定要收上来，不该花的钱一个也不能花。
防止相当规模的资金沉淀在小金库，严防挤占、挪用财政资金。
以往财政性资金的拨付，主要是通过各单位设立多重账户分散进行，财政资金通过过渡账户层层拨付，使得相当规模的资金沉淀在各个部门的“小金库”里，被截留、挤占或挪用。必须加强对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，严肃查处财经领域中重大违法违规问题和经济犯罪案件，严防财政资金被挤占、挪用。
在财政收入和预算管理等方面进行改革。
为增强国家财力，治理某些行政部门的集体腐败，必须在财政收入和预算管理方面进行改革。当前的公共财政改革应当包括国库集中收付制度、部门预算、会计集中核算、“收支两条线”、政府采购制度等。这些改革各有侧重，互相联系，以加快推进公共财政基本框架的形成，从而做到：一是政府财政职能回归到弥补市场缺陷，满足社会公共需要上。在财政的收支结构上，从政府对经济社会各方面的全面干预，逐步转变为政府只对市场失效部分进行补充。二是用公共的方法管理财政，即财政收支的各个环节都接受有效监督，保证公正而且透明。
避免低水平重复建设和过度、超前建设抬头。
要进一步用好国债资金，调整和优化国债资金的使用方向和结构，着力提高使用效益。一要集中力量办大事，确保重大项目的投入和建设。二要向农村倾斜，改善农村生产生活条件，增加农民收入。三要向结构调整倾斜，促进技术进步和企业技术改造，增强经济发展的后劲。四要向中西部特别是西部地区倾斜，继续为加快西部地区经济发展创造条件。五要向生态环境建设倾斜，加快实施退耕还林，促进可持续发展。国债项目建设必须保证质量，严格资金管理。扩大投资需求要同扩大就业、改善人民生活、促进消费结合起来，实现投资和消费双拉动。要继续鼓励和引导社会资金投入国家鼓励的产业和建设项目，防止低水平的重复建设。（作者单位：广东省社会科学院国际经济研究所）
链接：“继续”和“淡出”之争 陆家骝
我国实行积极的财政政策缘起于１９９７年下半年传播开来的亚洲金融危机。在坚持“人民币不贬值＂的汇率政策，从而利用外贸出口拉动经济增长的能力大幅下降的情况下，替代性地采取了扩大内需的积极的财政政策的措施。积极财政政策的主要方式就是通过发行国债，支持重大的基础设施建设，以此来拉动经济增长。在国际经济环境，特别是周边国家经济环境持续疲弱条件下，积极的财政政策对我国的宏观经济近年来保持年均７％以上的增长发挥了重要的作用。然而，随着扩张性的财政政策的持续执行，这一政策在财政收支方面的负面效应逐步显现。于是引发积极的财政政策是退出还是继续的不同看法。概括地说，关于这一问题的争论主要有以下几种观点：
① 应该继续实施积极的财政政策。这一派的观点认为，积极的财政政策是我国必须长期坚持的扩大内需的经济战略的政策措施保证，因此是一项具有“战略性＂的“长期化＂政策，不能只当景气对策搞三五年。比如，搞南水北调、西气东输、西电东送等等需要十年甚至几十年来完成的大工程。所以“加大财政政策力度，拉动经济发展＂应该转变为中长期的战略性财政政策。
② 主张积极的财政政策应当尽快淡出。这一派的观点认为，用财政来投入于基础设施建设、农村建设、国有企业技术改造和社会保障，摊子铺得太大，而且，“妨碍市场化改革进程，淡化市场机制的作用＂。此外，财政投资一般不赢利，或者投资回收期很长，因此要靠新国债或加税来还债，而这两者都会对民间投资有抑制作用，即所谓“挤出效应＂，时间越长，越会有消极作用。
③ 为实现财政收支平衡的财政目标而主张积极财政政策“逐步淡出＂。这一派观点的支持者主要是从事实际财政工作的财政官员。提出这种主张的背景是２００２年以来，中央政府财政出现了“收入增长太低、支出增长太快＂的严峻情况。从具体财政工作的角度看，２００２年之前税收猛增有其临时性和特殊性的原因：首先，打击走私和石油价格上涨，增加了海关税收和一些国有企业利税上缴；其次，中央和地方财政要实行新的划分制度，即从２００２年开始，各地方所得税超过“基数＂的部分要与中央分享。于是，各地方政府赶在２００１年拼命增收所得税，务必把“基数＂抬高，形成了当年全国所得税短期“增长迅猛＂现象。而２００２年以来，中国入世，进口关税减少、增值税退抵，并跟所得税增幅大减撞到了一起。这使得财政领域的工作压力大增，因此希望积极财政政策今后逐步淡出。 （编辑：农夫）
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