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新一轮税制改革:体现统筹发展新目标

2004-02-24 17:13:34 新华网 李柯勇 陈二厚 齐中熙

    南方网讯  以东北老工业基地增值税转型试点为标志,十年来动作最大的一次税制改革的序幕渐渐拉开。

  对新一轮税改,各界高度关注,因为它不仅将在再分配环节重新调整各方利益关系,而且是新一届政府为解决经济社会突出矛盾而采取的重要举措之一,其成败得失,直接影响经济社会发展的前景。

  尽管大部分改革内容目前还没有具体时间表,但越来越多的信息表明,新一轮税改的总体思路设计和政策措施体现了统筹兼顾、协调发展的理念。

  增值税转型:统筹区域发展的关键一步

  区域发展不平衡已成为制约我国经济发展的重要因素,振兴东北老工业基地是党中央、国务院统筹区域发展的重大战略举措。而振兴东北,第一位的任务是激发老工业企业的活力。

  由于历史原因,东北地区老工业企业在经营过程中很少积累留存收益,很多企业负债率过高,甚至资不抵债。要振兴,首先就要减债卸负,轻装上阵。中央“11号文件”宣布对东北老工业基地的扶持政策中,明确提出了减债卸负、税收支持的政策。

  针对东北地区的实际,税收支持,最有效的就是实行增值税转型。作为我国第一大税种的增值税,是一种以商品生产流通和劳务服务各个环节的增值为征收对象的流转税,通常分为生产型、消费型两种。二者的区别在于扣除税金的款项不同:前者只允许企业扣除购入原材料等所含税金,不允许扣除外购固定资产所含税金;后者是所有外购项目包括原材料、固定资产在内,所含税金都允许扣除。事实上,增值税转型就等价于一个普遍的减税举措。

  1994年税改时,为了保持原有税负水平和抑制投资过热,我国实行了生产型增值税。据测算,在生产型增值税下,企业的税收负担要比在消费型增值税下高出6个百分点。增值税转型可望给东北企业减负100多亿元。这对于固定资产投资比重大而利润渐薄的东北老工业企业,无疑是一大利好。

  除减轻企业税负外,由于税收的杠杆作用,增值税转型试点还将激发社会和企业本身增加对固定资产投资的热情,刺激原材料需求,带动整个产业链的振兴。在国家发展和改革委员会批准的“振兴东北”第一批100个项目中,有些是新上的,有些是设备更新、技术改造项目,如果增值税转型的改革不及时跟进,势必还会导致重复征税,影响东北的投资、产业结构调整和技术升级。

  因此,确立增值税由生产型转向消费型的转型试点,就成了振兴东北首当其冲的内容之一。尽管对于此次试点到底能为东北企业创造多少优惠,有关各方得出的数字不尽相同,事实上,目前也不可能有准确的统计。但有一点很清晰:迄今为止动作最大的减税试点,如果实践得好,不但将有力地助推东北老工业基地的振兴,而且,其经验得失,还直接影响到全国范围内的转型改革。

  “十年想做的事,今年终于在一个局部先做了。”国家税务总局副局长许善达认为东北的实验非常关键,“可以说,今年东北增值税转型实验的成败,将决定今后几年全国财税政策的基调。”

  统一城乡税制:助推城乡统筹发展

  刚刚公布的“中央一号文件”要求,“巩固和发展税费改革的成果,进一步减轻农民的税费负担,为最终实现城乡税制的统一创造条件”。

  文件明确,2004年农业税税率总体上降低1个百分点,同时取消除烟叶外的农业特产税;有条件的地方,可以进一步降低农业税税率或免征农业税。

  事实上,从去年开始,上海、浙江、厦门、江苏等地已陆续开始减征或免征农业税。许善达说:“全面取消农业税已是大势所趋,不可阻挡。”目前中国是世界上惟一仍然专门面向农民征收农业税的国家,总税率为8.4%。

  国家税务总局法规处处长王道树认为,加入世贸组织后,国外竞争对国内农产品市场压力明显加大。我国农业本来就是弱势产业,农业税则进一步提高了农产品的生产成本,使中国农产品在国际市场上的价格竞争力大打折扣。

  “目前美国、日本和欧盟国家对本国农产品的补贴是我们远远做不到的。根据世贸组织规则,我国可使用‘绿箱’‘黄箱’政策补贴农民,说可以补到8%,可现在实际能达到的大约也就是2%。这迫使我们采取包括减税在内的积极政策,支持农业发展。”

  城乡收入差距不断加大也是减免农业税的重要原因。2003年,这个差距已达到3.3:1.“怎么提高农民收入?”王道树说,“一方面要创造条件让他们增收,另一方面就要给他们减负,而农业税是农民负担中最大的一块。”

  从另一个角度看,农民的税负远高于城市居民。王道树分析,同样作为纳税人,城市居民交个人所得税时,先要把起征点以下的收入扣除,而农民交农业税却从没有起征点。如果征农业税也像征个税那样扣除,至少有9成以上农民达不到纳税人水平,应该不交税或者少交税。以城市居民个税起征点800元每月算,每人每年应扣除9600元,全国农民有多少一年能挣这么多钱?

  作为生产者和经营者,城市工商业者把商品拿到市场上去卖才交税,而农民无论实际产量和成本消耗多大,都必须按定额交税,这使得农业税几乎变成了“地租”。根据换算,农产品增值税的税率比工业品增值税的税率要高出5至8个百分点。

  许善达说,城市和农村实行两套不同的税制,是我国城乡二元经济结构的典型反映之一。这不仅显失公平,更加剧了城乡居民收入差距的扩大。“城乡差别是历史形成的,不可能在很短时间内得到扭转,但是发展到现在,我们不能让这种情况再加剧下去。”

  统一城乡税制究竟要“统”什么?许善达说,就是要使农业税的征纳与其他税种协调配套,使农业税适应市场经济的需要。在市场经济体制下,应确定以商品、所得或财产为主的税制,农业税的死板形式是与市场经济背道而驰的。农业税改革的目标,是要与流转税、所得税、财产税相统一。

  减负,新一轮税改的突出特点

  改革开放以来,我国经历过三次税制改革,最近一次是1994年,其主要内容是实行了中央、地方的分税制和开征增值税。

  许善达指出,“减税”,是新一轮税改区别于以往的突出特点之一。这在增值税转型和农业税减免中体现得最为明显;而统一内、外资企业所得税,增强个税调节功能,实际上也将使内资企业和中低收入阶层税收负担相对减轻。这是统筹兼顾、协调发展的要求。

  “改革开放以来,我国对税制进行的多次大小调整,一大原则是‘保持原税负’。2001年,税务总局提出要‘有增有减’,由于各种原因,这一新原则到今天才得以全面贯彻。”他说。

  财政部财政科学研究所税收政策研究室副主任张学诞认为,此次税改的两大背景是1994年税改所没有的:中国加入世贸组织和经济全球化迅猛发展。这样的背景要求决策者从更高层次来考虑税收制度,使其适应市场经济和世界经济发展潮流的需要。

  “国内环境更是不可同日而语,”他说,“当时市场经济刚刚起步,为尽快吸引外资,抑制投资过热,在税收上采取了一些比较特殊的措施。而现在,社会主义市场经济体制框架已基本确立,经济社会建设面临的问题也发生了变化,税制也应当作相应改变。”

  谈到减税的目的时,许善达说,以往历次税改偏重于财政收入方面的考量,而这次改革更加注重增强税收对优化资源配置、调节收入再分配的作用,力求为企业创造公平竞争的环境,促进国民经济持续快速协调健康发展。(编辑:郭琼丽)

 



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