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《政府采购法》颁布3周年:行走在阳光与阴影间
2005-07-06 10:05:42 经济参考报网络版  赵江山
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  南方网讯 6月29日是《政府采购法》颁布三周年的日子。在三年前,大多数人还不知道何为政府采购,如今打开某搜索引擎,键入“政府采购”,能搜索到超过110万个中文页面。可以看出,政府采购的社会影响力已经变得何其巨大。

  阳光下的交易在成长

  “政府采购制度改革工作取得了明显的阶段性成效。”监察部办公厅副主任董海评价说。

  近几年来,政府采购规模迅猛增长。1998年,全国实行政府采购的金额为31亿元,1999年为130亿元,2000年为328亿元,2001年为653亿元,2002年为1009亿元,2003年达到1659亿元,2004年达到2000亿元。

  在采购规模成倍增长的同时,政府采购范围逐年扩大,政府采购工作运行机制进一步完善,采购行为更加规范,政府采购制度的社会影响力正在日益增强。政府采购机构在不断健全,目前全国31个省(区、市)均已建立了政府采购工作领导小组或联席会议等形式的领导机构。中央国家机关政府采购中心和中直机关采购中心也已分别成立。

  到今年年初,全国已有26个省份和计划单列市完成了集中采购机构与政府采购管理机构分离工作。政府采购管理机构与采购执行机构进一步分离。

  随着政府采购工作的深入开展,政府采购制度显示了积极作用:一是节约了资金,提高了资金使用效益。二是规范了采购行为,促进了廉政建设。三是维护国家利益和社会公共利益的作用开始体现。

  以中央国家机关为例,近两年中央部委集中采购规模明显增长,采购金额由2003年的7.1亿元增长到2004年的30.8亿元,同比增长334%,节约资金近4亿元,平均节约率达到11.5%

  专家指出,政府采购制度是市场经济条件下政府加强财政支出管理的一项基本制度。从实施这几年来看,“阳光下的交易”在防止“暗箱操作”和“权力寻租”方面取得了不小的成绩。而建立在财政、监察、审计等部门监督之下的政府采购,也是从源头上治理腐败的一项治本之策。

  财政部国库司副司长周成跃介绍说,政府采购范围和规模是衡量一个国家政府采购制度是否完善和健全的一个重要标志,扩大范围和规模是当前政府采购工作的第一要务。按照政府采购制度改革计划,今年中央国家机关政府集中采购范围要扩大到各级预算单位。相应地,采购规模也会上一个台阶。

  财政部预计,2005年政府采购规模将达到2500亿元。虽然我国政府采购规模增长迅速,但比国际通常水平依然有相当差距。目前世界上许多国家政府采购的资金,约占GDP的10%,中国2004年GDP超过13万亿元,当年政府采购却只有2000亿元人民币,尚且不到2%,政府采购的规模还比较小,范围比较窄,成长空间还很大。

  成长中的阴影待驱散

  像任何一项制度一样,政府采购制度在建立初期还有不成熟的地方。可以说,当前政府采购尚行走在阳光与阴影之间。

  今年5月,《政府采购法》实施后的全国首例政府采购行政诉讼案件开庭,国内各大媒体纷纷报道。此次诉讼涉及的采购人分别为国家发改委和卫生部,被告是财政部。原告北京现代沃尔经贸有限责任公司认为,2004年11月,采购人和采购代理机构在全国公共卫生体系救治项目的公开招标采购活动存在违法行为,要求国家财政部及时予以查处,被告财政部于2005年1月受理案件却未能在法定期限内积极履行法定职责,反而于2005年2月25日移送给采购人来处理。政府采购只买贵的,投诉数月未给答复,原告一纸诉状,将财政部的行政不作为,向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼,要求被告国家财政部对采购主体所存在的违法行为依法进行查处。

  此案是非曲直,法庭自有公论。不过,据了解,从全国范围来看,一些政府部门和地方政府在从事政府采购时确实存在这样那样的问题,归类起来,有以下几种:

  ——规避政府采购。一些采购单位规避集中采购,自行采购应纳入政府集中采购目录的物品。个别单位甚至直接将部分应实行政府采购的项目交由下属单位或所办公司承担,转移财政资金,谋取部门利益。有些地方即使进行了招标,但出于各种原因,也倾向于采用邀请招标等方式,导致公开招投标率比较低等。据有关部门统计,政府采购2004年公开招标的数额占采购总额的65%。这既影响了市场机制作用的充分发挥,也不利于采购行为的公开透明,容易诱发腐败行为。

  ——假投标。监察部门在查办违纪违法案件的过程中发现,目前还存在不少违反招投标规定的行为,比较通常的是提前定好中标对象,搞假投标。

  ——管理机制不健全,运作尚不够规范。采购过程中经常出现几家投标单位合谋垄断招标。一些采购单位还指定供应商、指定品牌。有的采购单位“采取策略”,先按照采购结果签订合同,在合同执行过程中再通过与供应商签订补充合同的方式变更采购结果。

  ——招投标中存在权钱交易。一些企业反映,在招标前,一旦“搞定”了某位评委,不仅能知道标底是多少,客户有多少预算,而且还有人根据需求指导修改标书。个别评委甚至把其他厂商的标书透露给自己所倾向的厂商,让其参照修改标书。

  ——监督不力。对于供应商的投诉,政府采购行政管理部门避重就轻、敷衍了事的现象普遍存在;而许多只有通过司法诉讼才能得到很好解决的问题,供应商宁可吃亏,也不敢不愿与政府对簿公堂。

  ——“地方保护”和“爱用洋货”并存。在实际工作中,一些地方动不动就以政府采购的政策功能为借口,大肆“保护”当地的中小企业,或是变相地排斥外地供应商的参与,或是对外封闭采购信息,或是无理抬高外地供应商进入的门槛等等。而另一方面,在我国国内企业与外资企业短兵相接、承受巨大竞争压力的时候,诸如“原装进口”和“合资品牌”等条件,却堂而皇之地出现在政府采购的招标文件中。

  ——部分政府采购机构效率低下。一些公务员抱怨说,政府采购耗时费力,买的东西不如人意不说,价格还比自己采购的要贵。

  种种的不足使得政府采购难以做到完全公开、公平、公正,因此社会对政府采购多有非议,甚至有一些过激的说法比如“集中采购集中腐败”。事实上,政府采购制度还没有度过“摸着石头过河”的初级阶段。

  驱散阴影需制度完善

  制度不完善是政府采购不透明的主要原因。

  最明显的就是《政府采购法》实施已有两年半,而《政府采购法实施细则》却迟迟未能出台。

  虽然2004年8月,财政部连续公布了《中央单位政府采购管理实施办法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等4个管理办法,但真正的重量级规章《政府采购法实施细则》却命运多舛。而《政府采购法实施细则》不能出台,本国货物、工程和服务的认定标准没有,政府采购如何购买本国的工程或服务缺乏具体化。直接后果就是《政府采购法》所确定的优先购买本国的工程和服务因为缺乏操作性而落空。

  去年天津、北京的政府软件采购就是一个例子。2004年,天津政府采购软件,在操作系统领域,全部由微软中标;而在办公套件领域,微软中了3000多套,国内软件仅入围100多套。而北京政府软件采购微软中标之后,在各方强烈反应之下虽有所变化,但最终微软还是得到了北京市政府的大单。

  此外,微软在其他省市的政府软件采购中频频告捷,而本国软件厂商节节败退,要求实施办法尽快出台的呼声很高。

  今年4月初,有关部门在中国政府采购网站上发布了“关于征求《软件政府采购实施办法(征求意见稿)》,宣告历时近两年的《软件政府采购实施办法》终于向前迈出了一步。但是,始料未及的是,众多本国软件厂商热盼、原本被认为是支持本国软件的采购政策,由于出现了《优先采购非本国软件目录》,又成为本国软件厂商和专家争论的焦点。中国工程院院士倪光南还直指征求意见稿中关于采购的内容和细目不多,主要的篇幅都是用来说明本国软件和优先非本国软件的认定办法,有本末倒置之嫌。业内人士也普遍认为,当前中美贸易摩擦有升级之势,在这样的大环境下,估计《软件政府采购实施办法》今年出台无望。

  从司法来看,至今最高人民法院也没有出台一部关于贯彻执行我国《政府采购法》的司法解释,即使案件到了法院,法官也会无所适从。

  此外,现有法规不尽合理的地方也不少。就招标细节来说,按现行规定评标专家的所有报酬完全是招标代理机构或者招标人来支付,即谁委托,谁付费,评标专家的独立性、客观性和公正性因此大打折扣。

  所幸的是,监管部门已在着手制定更加详尽的具有操作性的指标体系。审计署已表示,今后政府采购审计中将考虑引入效益评价的机制。如通过采购结果与预算的对比,反映预算采购资金节约率;通过采购价格与市场平均价格相比较,反映政府采购市价节约率;通过集中采购与分散采购结果相比较,反映集中采购的效益等等。

  罗马不是一天建成的。一系列问题需要各方协调解决。比如前面提到的采购效率问题。中央国家机关政府采购中心主任尚晓汀就表示,由于目前集中采购计划报送不及时、不全面、采购需求不明确,采购中心来一单做一单,无法统筹安排,造成有些项目效率较低,政府集中采购规模效应难以体现。而且采购中心自身建设需要进一步加强,人员队伍的专业素质、知识结构还不能完全适应集中采购工作的需要,服务意识和采购效率都有待于进一步提高。(编辑:许雨青)


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