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国内首份市长权力清单:邯郸市长93项法定权力
2005-08-25 16:17:42 南方周末  徐彬
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  南方网讯 “多少?我只有93项权力吗?”

  王三堂对这个数字略显惊讶,他是河北邯郸市市长,这个在许多百姓眼里要“掌管全邯郸所有事务”的一市之长,经过市政府法制办公室的逐项清理,最后却只保留了93项法定权力。

  “以前总觉得自己是市长,全市大大小小的事情都得管。这个数字,比原先预期的要低。”8月15日,他接受记者采访时坦言。

  事实上,市长的权限只是邯郸推进“行政权力公开透明运行”试点工作中最引人注目的一个焦点。在此之前,邯郸市政府已经把所属57个行政部门初步清理出的2084项权力,连同每一项权力的使用流程图公之于众,以接受全社会的监督。邯郸成为全国第一个,也是到目前为止惟一公开政府行政权力的城市。

  邯郸此举,试图打造一个阳光政府,真正把权力运行的每一个环节都置于阳光下,最大限度地遏制滥用权力、以权谋私等腐败行为。

市长93项权力分析

●项目类别分析

  在全部93项权力中,有国有土地使用权出让划拨审批、使用耕地取土批准等行政许可7项;重大事项审计结果公布同意、建设经济使用住房项目同意等非行政许可34项;对有毒有害物质超过规定标准煤炭企业的关闭等行政处罚3项;决定市政府本级预算的调整草案、研究审批企业破产方案等重要事项决策8项;制定规章和拟定法规(草案)、做出行政复议决定、抗洪抢险制度等其他事项41项。

●公开形式分析

  在全部93项权力中,通过新闻媒体(包括报纸、电视、广播、网络等)向社会公开的行政职权有66项;以文件形式公开的有35项,其中仅以文件形式公布的有13项;以会议形式公开的有7项;申请时可公开的有3项;书面告知的有1项;不公开的只有事故、超计划用电限电序位表批准1项。

●收费依据和标准分析

  全部93项权力中,有90项不收费,只有3项是部门收费,分别是:在规定期限内因特殊情况挖掘城市道路批准,城市设计审批和城市规划区内建筑面积超过1万平方米的公共建筑、重要的标志性建筑建设地点、设计方案审定。

  针对巨贪案的反思

  “行政权力公开透明运行”的幕后设计者,并非出自邯郸,而是2001年赴任的河北省委副书记、省纪委书记张毅。在其上任次年,亲自查处了河北省对外贸易经济合作厅原副厅长李友灿案,受贿金额是4744万元,这个数字在当时列内地贪官之首。

  邯郸市委副书记、市纪委书记周文夫回忆,此后很长一段时间,每每提起李友灿的涉案细节,张毅都唏嘘不已。

  从2001年8月到2003年4月,在一年零九个月的时间里,李友灿利用手中的进口汽车配额审批权疯狂受贿,最多的一次竟然高达1640万元,“他只收现金,这些钱装满了16个大旅行包,他像搬运工一样亲自搬运,汽车后备厢放不下,剩下的就放到后座上,整整拉了三趟。”

  由于钱数太多,体积太大,李友灿不敢堆放在位于石家庄的家中,于是在北京买了一套房子,“平时并不住人,专门堆放现金”,他本人则亲自开车,一趟又一趟,像搬苹果一样把这些钱搬到北京。

  李友灿事后交代,每隔一段时间,他都要去北京的这套房子,不干别的,就是数钱,“数到心满意足了,再把钱袋封好,关紧门窗返回石家庄。”

  “整个人都扭曲了,金钱的奴隶啊!”在很多座谈会上,张毅都发出如此感慨。

  而最让张毅吃惊的,是李友灿的领导,以及外经贸厅的其他班子成员,竟然没有人知道他手中握有汽车配额这个权力,“他行使这个权力的时候不向领导汇报,也不经过班子研究,自己就悄悄办了。”

  在李友灿案之后,一起“金额很小很小”的案件同样引起张毅的深思。一个副厅级干部给一个贫困村找来了10万元扶贫款,可是最后实际到村账面上的只有3万元,其它7万元被拦截了,这个干部自己就弄了5万元。

  “张毅书记把问题的症结归结为权力不公开,暗箱操作,从而给官员以权谋私的机会,也给了官员犯罪的机会。”周文夫说。

  干部究竟有多少权力?群众知道不知道?领导知道不知道?能不能互相形成监督?经过反复调研,一个思路在张毅的脑中逐渐成熟:从清理权力入手,然后公开,再完善运行机制,最后还要实施有效监督。

  为什么是邯郸

  去年11月底,张毅再次来到邯郸调研。这一次,他带来了一个让其他人感觉“前所未有,闻所未闻”的课题:公共权力公开运行的可行性研究。这是一个比后来实际试点工作涵盖范围更广的课题,不仅仅是政务公开,还包括党务公开。

  “在座谈中,张毅问我们有没有这方面的兴趣。”周文夫说,“他指的是让邯郸先做这件事,我说有。”周文夫的理由是,这不仅仅是领导布置的一个重大课题,而且邯郸有这个实际需求。

  曾经在河北占据“很高政治经济地位”的地级市邯郸,近年来发展速度相对较慢。周文夫说,邯郸要加快发展,就必须有一个招商引资、产业升级、引进人才和技术的过程,如果没有一个好的环境,没有一个高效廉洁的政府,这个过程不可能顺利实现。

  对此,周文夫颇有感触。一些公务员的“门难进、脸难看、事难办”,态度恶劣,业务不通,而“吃、拿、卡、要” 样样在行。“这是办事的环境吗?你多吃客户一顿饭,就可能跑掉一个几千万甚至几亿元的大项目。”他说,“推行权力公开透明运行不正符合邯郸优化环境、加快发展这个内在需求吗?”

  张毅当场拍板:“好,有积极性的话,你可以先做试点。”

  一个月后,在河北省纪委第6次全会上,正式部署了推进权力公开透明运行工作,邯郸被选定为河北惟一的试点城市,试点初期,先考虑公开政府行政权力。

  “市里专门成立了行政权力公开透明运行办公室,设在纪委监察局下面,”周文夫说,“这也有利用纪律手段推动这项工作的涵义。”

  今年4月,市直65个行政部门先自行清理自身权力,然后汇总向市政府法制办申报。法制办的7名工作人员则“24 小时办公”,他们依据现行的各项法律法规逐项核对,“符合的就保留,不符合的就撤销。”

  法制办副主任李铁良说,他们至少查阅了4000部法律法规,经过三轮审核,一个包括384项行政许可权、420 项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权的权力清单终于浮出水面。

  这就是邯郸市大大小小官员们的权力家底。

  “感觉既轻松也不轻松”

  在这次权力梳理中,对市长王三堂限权无疑最具标本意义。

  李铁良说,邯郸市几乎所有的行政部门都在市长的管理范围之内,按照传统的理解,他们的权力也就是市长的权力。而事实上,市长只负责市政府一级的事务,更多的职能应由各个职能部门自行处理。

  根据市办公厅统计的数字,“需要和市政府打交道”的部门和单位一共有73个,他们最初报上来136项权力。法制办依据“是不是必须由市政府来行使”的原则,在第一轮审查中便砍掉了20项可由行政部门自行处理的权力。

  随后,在第二轮复查中又撤销了24项不符合法律法规的权力,例如依据《住房公积金管理条例》的规定,市政府上报的“降低或缓缴住房公积金审批”权力,并不是市政府一级的职能,而应由住房公积金管理委员会来行使。

  也有漏报的个例。法制办工作人员查阅环境保护法和大气污染防治法时发现,责令污染企业停业、关闭的,应由各级政府决定。法制办据此增加了一项市长权限。

  王三堂市长权限最后被定格为93项,另外,还有10项涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的不公开行政权力。邯郸市政府已经把这93项权力汇总编成了目录,对全社会公开,这也是我国第一个市长权力清单。

  邯郸市政府一共一正七副八位市长,经过清理,常务副市长赵国岭有16项行政职权,宋春婴副市长有15项行政职权……权力最多的副市长有22项,而最少的仅7项。

  王三堂坦言,清理后的权限比预期的要少,在工作量上感觉要轻松一些;但同时感觉又不轻松,压力感和责任感更强了,因为“人民群众能更好地对政府实行监督,这就促使政府要更加慎重地对待和使用手中的权力,要比以前更加慎权”。

  而权力重新界定之后,职责更加明晰,“比以前更清楚哪些该管,哪些不该管,哪些应该管到什么程度。不该管的要去掉,该管而以前管的不到位的,要把它进一步管起来。”

  这个结果,似乎已在邯郸市委书记聂辰席的意料之中。他也曾经当过市长,对于这样的尴尬并不陌生:有很多事别人找到你,你不去办别人对你有意见,你要去办似乎又有些不妥。而现在权力界定后,类似这样的棘手难题将不复存在。

  “真正到了(市长)个位置上,是愿意把很多事情分解出去的,交出去可以减轻很多不必要的麻烦,有利于化解矛盾、疏通关系。”8月12日,聂辰席对前来采访的媒体说,“我相信市政府的领导都认为它是一件好事。”

  透明运行试验

  在清理市长职权的同时,另一项工作也在紧锣密鼓地进行中:为市长的每一项权力绘制流程图。

  相关的试点工作从今年5月1日就已启动,此前,建设局、规划局等8个重点权力部门已经开始了类似的探索。

  “以前规划局最容易腐败的环节是不及时受理客户的报件,为的是索取钱物。”规划局副局长时长煜说,“现在是人必须跟着程序走,逾期不办电脑就默认通过,而且事后一旦出事还要追究当事者的责任。”

  在规划局,报件、受理、审批、发证,规划管理信息系统预设了每一个环节的办理时间期限,每一个环节的负责人都必须在规定时间内签署审批意见,期限临近将亮黄灯警告,逾期仍不办理则亮红灯,而红灯的次数将直接和年终考核及竞争上岗挂钩。

  规划局特别采用的这套规划管理信息系统,还具有不能删除重写的功能。每一环节负责人的意见都忠实地记录在计算机中,审批意见一旦录入便不能更改。没有谁敢去冒险,“所有的事情都摆在台面上。”

  “权力具有侵略性、扩张性,”市政府一位官员认为,“在这次透明改革的过程中,有一些事例颇有意思。例如有的单位为了私设权力,竟然编造法律依据,或随意增加审批程序,也有的单位为了瞒天过海,原本有100多项审批事项,竟然瞒而不报。”

  如果说清理权力是为了弄清楚具体的范围,那么画出权力流程图,则是为了监控权力的具体运行。

  “一个流程图,能否给权力套上‘缰绳’?”外界对此颇多质疑,对于此,市委副书记周文夫认为,这些措施“肯定不是摆花架子”,是政务公开的继续,是加强民主监督的重要举措,但最后能取得多大实效,“还需要时间来检验”。

  在外界专家看来,邯郸试验并没有改变现行的权力运作机制,因而其作用无疑不应无限放大,但它的价值在于,完成了一个长期被忽略的基础工作,“一直在说政务公开、依法行政,却连到底有哪些权力,却都不清楚。”一位专家说,这项基础性工作在运作过程还可以继续完善,在此之上可以进一步完善对权力运行的监督。

  “在现代民主政治中,是否授权、权力来源是否合法,是极为关注的一个问题,”北京一位政治学者认为,“需要提醒的是,邯郸的试验成果,应当通过人大立法的途径,将其巩固下来,这样才具有制度价值。”(编辑:许雨青)


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