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审计风暴难掩地方审计困境 两任审计局长对簿公堂
2005-09-06 14:03:36 瞭望东方周刊网络版  吴芳兰
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  “不应该因为中央‘审计风暴’的光环,而掩盖地方审计的困境”

  南方网讯 8月22日上午9点,襄樊市襄阳区审计局的工作人员没有像往常一样去办公室上班,而是被集体通知到张湾法庭旁听开庭。

  原来,襄阳区审计局前任局长刘新生将现任局长杨永新告上了法庭,要求支付其七年前的集资款本金两万元,以及七年利息1.95万元,共计3.95万元。富有戏剧性的是:刘新生正是七年前襄阳区审计局这笔总计100.4万元单位集资款的始作俑者。

  “这真是一出闹剧,让审计工作丢人!我希望,他们谁都不要赢!”一位不愿透露姓名的审计局老干部告诉记者。

  事实上,来自襄樊官场的消息最近都是人们关注的焦点——之前的8月19日,襄樊市原市委书记孙楚寅因受贿罪及巨额财产来源不明罪一审被判处有期徒刑17年,剥夺政治权利三年,并处没收个人财产人民币五万元。

  媒体报道,“孙楚寅受贿窝案”牵涉厅级干部七人、县处级干部15人,“一把手”达11人。其中,原襄阳区审计局局长卫军因挪用公款145万元,2003年10月8日被一审法院判处无期徒刑。

  在这个被腐败官员“动摇”的城市,审计的监督对象和审计机关的部分主导者都出现了问题。

  在这一背景下,2005年4月,襄樊市襄阳区经济责任审计局汪庆萍等十多名审计工作者就该局财政拨款指标不合理、工资分配制度不平等、经责局财务神秘、缴纳上岗费等问题联名上访,向国家审计署审计长李金华求助。

  现在,又发生了“审计局长状告审计局长”的事情。类似事件发生在其他领域已经很难被当作新闻,而发生在近年来以“审计风暴”闻名海内外的审计系统,就格外引人注目。地方审计困境因此浮出水面。

  集资

  1998年,襄阳区审计局搬迁到交通路新址后,因修建机关食堂存在资金缺口,时任局长的刘新生,提议在局机关内部集资。

  同年12月2日,襄阳区审计局领导班子召开会议,专题讨论局机关干部职工集资等问题,襄阳区审计局一位工作人员提供的会议“纪要”显示:

  “局机关干部职工每人可按一万元或二万元集资……集资款以年计息,到期还本付息,一年期利率10%,二年期利率为15%。集资时间预定为1998年12月底止。”“纪要”没有约定返还本金的时间。

  1998年12月13日,时任局长的刘新生带头向单位交纳了两万元集资款,同在襄阳区审计局工作的妻子黄玉英也在12月16日、21日、31日分三次交纳了八万元,夫妻共交纳了10万元集资款。

  1999年,刘新生调任襄阳财贸委员会,由卫军接任审计局长(2003年10月8日,卫军因挪用公款,被一审法院判处无期徒刑)。

  在此次集资事件中,襄阳区审计局共有33人参与了集资,1998年12月30日的襄阳区审计局记账凭证显示:局职工一共集资100.4万元。

  “本以为把自己的钱放入了保险柜,既支持了单位建设,又能够获得比银行利率还高的回报。但没想到这笔款一拖就是七年,差点连本金都没有拿回来!”上文那位不愿意透露姓名的老干部说。

  还款

  事实上,卫军在任时,襄阳区审计局已开始部分返还这笔集资款,但有的集资人并不知情。

  “当时内部管理很乱,2001年底至2002年初,局财务部门以三年期、每年年息15%计擅自兑付了局办公室、财务科等10名集资人本金42.6万元,(约定)利息18.57万元;在此期间,又有九名集资职工向单位借款21.9558万元。”襄阳区审计局办公室主任李卫华告诉记者。

  而原审计局局长刘新生的爱人黄爱英正是在2000年9月4日至2002年1月22日期间,分八次共向局里借款10万元人民币。

  2002年,原审计局局长卫军案发。同年8月,杨永新到任,对集资款进行了一次内部清理,9月份,杨永新向拿到利息本金的十人追回了多付一年的利息款5.79万元。

  2005年5月起,襄阳区审计局继续退还集资款,又陆续兑付集资人本金37.8442万元。本次清理的集资款全部都只退回本金,不兑现利息。

  到2005年6月,襄阳区审计局集资款已全部兑付完毕。至此,参与集资的33人,仅有10人先期拿到了本金及当初约定的利息,其他人只拿回了本金。

  但已调到区财政局的原审计局局长刘新生没有得到退回本金的通知。

  襄阳区审计局对此的解释是,按照局党组讨论决定,部分集资人以借款名义从单位借出的款项,视为已冲抵当年集资款,而刘新生之妻黄玉英已从单位借走10万元公款,正好冲抵夫妻双方共同付出的10万元集资款。

  刘新生说:“我去找过现任局长杨永新三四次,都被拒绝了,还说,‘你有本事,你去告我啊!’”

  谁买单

  8月22日,襄阳区审计局的干部职工并没有看到两任局长当庭论战的场面。被告襄阳区审计局现任局长杨永新因脚扭伤请假在家,由律师李克学代理出庭。

  李克学律师在法庭答辩中阐述,由原区审计局局长刘新生及当时党组作出的集资决定是非法集资,不应该得到法律的保护,法院也不应该受理。

  “当时刘新生是区审计局法定代表人,单位集资行为是由他提出并实施的。显然,这给集资人造成了经济损失。”李克学认为,作为这个行政决定的执行者和提议者,刘新生理当承担一定的责任,最不该追讨利息的人,就是刘新生,“没想到刘新生还把审计局告上了法庭。”

  “这次清理集资款是局里变卖了老院的办公楼以及一个办事处的钱,两处房产共卖了125万元。”襄阳区审计局党组书记陈仁忠告诉记者。

  “集资行为使单位背上了沉重的债务负担,激化了干部职工与单位之间的矛盾,使单位干群关系恶化,造成集资人的经济利益受到损害,更重要的是审计局的社会形象也受到了极大的伤害。”被告律师李克学说。

  面对被告律师的陈述,刘新生有些激动。他说,他和妻子带头集资10万元,也为审计局的发展做出了贡献。依据当时的会议纪要,他要回集资款是应该的,不能一句话,就视集资为非法,就不给本金和利息。

  “况且局里已经有10人领过了本金和利息。审计局如此出尔反尔,如何能够取信于民?”刘新生说。

  法庭调解中,刘新生同意庭外调解,被告代理律师李克学当庭回绝。

  李克学对拒绝庭外和解的解释是,这是开庭之前就已和审计局商议好的。由于支付利息涉及面广,不坚决回绝,其他人会给区审计局施加压力。换言之,如果前任局长的利益得到了保护,其他人的利益也应该得到保护,不能开这个口子。

  “他们谁都不要赢”

  今年4月1日,汪庆萍等襄阳区经济责任审计局的十名审计职工向国家审计署审计长李金华发出求救信,基层审计面临的困境第一次曝光于全国人民面前。

  “当时我们是一边处理群众上访,一边自己上访。”参与者之一的汪庆萍说,他在襄阳区审计局经济责任审查局工作,负责处理从区里转来的各种信访事宜。

  汪庆萍表示,记者就基层审计困境予以报道后,他听说湖北省委书记俞正声就此做出了批示,也派了调查组来调查。

  但作为上访当事人,从来没有人找过他们谈话或核实情况。

  另一位参与者李坤,1997年参加工作,他向记者出示了工资存折:每月工资635元。

  “这也不能定期发。上访之后,4月13日,局里给我一次性补发了三个月工资,共计1905元。”李坤在审计部门工作八年。“我们靠罚款来维持生计,审计的威信正在丧失。”

  8月22日下午四点,记者来到审计局。一位正在查看账本的40多岁的工作人员说,为了省钱,只能把账本拿回来看。

  谈到上午的庭审,他朝外探了探头,然后关上房门,迟疑了一会儿说:“这个事情我们老同志都是有意见的,心里也很难过,基层审计经不起这么折腾。”

  “我希望,他们谁都不要赢!”

  “我当时也集资了,钱是向亲戚借的。两年前,亲戚生病住院,想取都不行。如果这七年放在银行,怎么也有一点利息吧?现在只拿回来了本金。”他又叹了一口气。

  “这真是一出闹剧,谁输谁赢都在其次,就是给审计工作丢了人!如果是因为审计业务而成为被告,我倒会觉得很光荣,可惜不是。”老同志有些愤慨。

  “现任局长清理非法集资,其实是给原局长刘新生收拾残局。这个集资乱局正是刘新生当年留下来的,他理应承担一定的责任,现在反过来状告审计局,不可思议。”襄阳区审计局党组副书记陈国群表示。

  中国青年政治学院法律专家周宝妹博士认为,从法理上来讲,襄阳区审计局的集资行为并没有触犯刑法第175条《非法吸收公众存款罪》和第192条《集资诈骗罪》。

  “国家明确规定,禁止国家机关、事业单位向内部职工或者向社会公众进行有偿集资活动,从这个意义上来说,刘新生任襄阳区审计局局长之时却对国务院规定置若罔闻,并已造成了严重后果,应该承担一定的行政责任。”

  基层审计的尴尬

  “有些审计报告有出入!”在采访中,有几位从事多年审计工作的基层审计官员告诉记者。他们表示,在最初的审计报告中,会将所有审计出来的问题都罗列出来交给审计局,协调好罚没款后,领导会授意审计小组成员,保留和删除哪些问题,因此在正式审计报告中,往往只留下一些无关紧要的问题,很多重要问题被隐瞒。

  “正式报告出来后,小组报告也变成正式报告,只能在未装订的原始档案可以看出,而装订好的档案也会随之修改。”

  这些基层审计官员的话虽然只代表他们了解到的局部情况,但是却极为引人关注。

  一项统计表明,多年来,国家审计署特派办所查出的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的单位违纪金额,最低也是27倍以上,最高则达113倍。

  襄阳区审计局党组书记陈仁忠说,区审计局的主要经济来源就是财政和罚没款这两块。其中,财政每年给审计局拨款62万,今年上半年的审计罚没款约为15万,这些钱用来给149人发工资,仍有很大缺口。

  “僧多粥少,本来就不够吃,如果再有人吃得多,有人吃得少,问题就严重了。不患寡而患不均,就是这个道理。”一位老审计官员表示。

  陈仁忠告诉记者,2004年区审计局的罚没款在300万元左右。企业改制,事业单位合并,目前审计对象已大量减少,罚没款收缴并不到位。而卫军任局长时还留下了400多万元的债务。

  “目前区审计局还有200余万元的欠款没有还,无能为力,只能慢慢过。”陈仁忠说。当地审计官员就是在这样的财政困境中工作。

  有评论认为,作为审计部门,本应该是经济行为的监督部门,监督非法集资显然也是审计部门的分内工作,然而,襄阳区审计局明知如此,却陷入集资纠纷乱局,这是最大的尴尬。

  “我还没有听说过这个官司。”8月23日,襄阳区政府区长卓越在他的办公室对记者说。

  对襄阳区审计局面临的困境,卓越表示,这主要是财政资金问题。“我到襄阳工作了一年零八个月,每天只能休息四个多小时,从没休过假,月工资不足1500元,中午吃盒饭。”卓越说。

  记者追问襄阳及基层审计机关如何摆脱困境,卓越反问道,“你觉得怎么办才好?”

  “基层审计不仅在于钱,最大的问题是在制度设计上。”南京审计学院院长王会金教授告诉记者。

  他表示,地方审计受双重领导,因此在独立性上受到一定的影响。审计署提出的“八不准”,在地方上因为资金问题难以全部落实,在西部偏远地区,甚至连去别的单位审计的汽油费都付不起。

  事实上和审计机构类似处境的部门很多,包括司法机构、纪检监察机构等,由于在行政隶属上归地方管辖,在业务上面就不得不受制于地方。

  “不应该因为中央‘审计风暴’的光环,而掩盖地方审计的困境。”王会金说。

  襄阳审计机构的现状是中国基层审计机构面临问题的缩影:经费短缺、部分审计单位管理混乱、难以履行审计职责。在国家层面,审计署每年都会掀起“审计风暴”,而在地方,这样的风暴却很难掀起,要管理好纳税人的财产,仅仅靠审计署是远远不够的。如果没有地方审计机构的积极参与,公共财政体制就不可能建立起来。

  李金华将自己比喻为国家财产的“看门狗”,而地方也一样需要这样的“看门狗”。

  中国审计体制由来

  1981年,根据党中央、国务院关于建立审计机构的指示,财政部提出了建立审计机构的三种方案:一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会;二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局;三是在财政部领导下设立审计总局。

  第一种模式被认为是“最理想”的模式,也是世界上的主流模式,它规定审计机关在立法机构的领导下工作,同审计对象——政府序列各部门画清界线,因此这一模式被称为“立法型”审计体制。然而,由于当时作为立法机构的全国人民代表大会及常委会的权力还有待细化和强化,这个方案最终没能实现。

  第三种模式则因带有强烈的部门管理色彩,严重缺乏独立性和权威性而被否定。

  最终,中国选择了第二种模式,这被称为“行政型”审计模式。其最大特征是国家审计机关隶属于政府审计系统,是国家行政机构的组成部分,并对政府及所属各部门、单位实施审计监督,在国际上被称为半独立型审计体制。

  1982年“行政型”审计模式被写入中国《宪法》。其中规定,中国县和县以上人民政府设立审计机关。国家审计机关分为最高(中央或国家级)审计机关和地方审计机关,前者指国家审计署及其地方部门的派出机构,后者指省、自治区、直辖市、设区的市、自治市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计机关。(编辑:许雨青)


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