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油价形成机制改革——涉油利益集团大搏弈
2005-09-09 16:33:01 经济参考报网络版 
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  南方网讯 油价上涨和南方部分地区“缺油”成为近期热门话题。对于如何解决这个问题,大家的眼光几乎都盯在了油价形成机制改革上。

  其实,价格只是表象。实质则是石油行业管理体制存在问题。而这将牵涉到各个利益集团的利益调整。这场搏弈最终结果如何,将勾画出未来相当长一段时期我国石油工业的面貌。

  价格只是表象 体制才是实质

  我国南方部分地区油品短缺现象终于暂时告一段落。当人们回首这次建国以来罕见的油品短缺现象时,发现涉油各方——无论是政府主管部门,还是国家垄断企业,还是普通消费者和中小石油商——都成了受害者,都有一肚子苦水要诉。这时,大家的眼光越来越集中到了一个没有“口”来诉苦的地方,这就是我国油价形成机制。

  于是,一段时期以来,关于油价弊端的报道开始连篇累牍地出现在各种媒体,关于油价机制的改革的讨论喧嚣一时。

  然而,通过深入地采访和分析便可发现,价格虽然是矛盾的核心,但只是问题的表象。在价格问题的背后,是整个石油行业管理体制问题。而石油体制问题的核心,则是如何调整好国家利益、国有垄断企业利益、中小民间企业利益、消费者利益的关系。其实质,是通过多方利益集团的搏弈,要重新廓清国家行政力量和国有垄断企业在国民经济中的位置,确定我国新的石油工业秩序。这个问题搞不好,所谓油价改革只能是缘木求鱼。

  在谈到这个问题时,国家发改委能源局一位官员在与经济参考报记者交谈时介绍说,当前的油价机制是根据1998年我国原油成品油流通体制改革和石油工业体制改革方案形成的。这个体制的最大特点,就是国家通过三大国有大公司,把石油领域的上中下游都牢牢地控制在国家手里,民营石油企业的生存空间被压缩到了最低限度。为了调控国有大公司的行为,国家又通过制定价格,来维护消费者和社会利益,避免油价大幅起伏。可以说,国家垄断与价格控制,是一个问题的两个方面。有了国家垄断,价格控制才显得必要;而国家控制了价格,就控制了整个涉油行业利益调整的核心。

  “因此,单单改革价格机制,实际上是行不通的,这也是我国油价机制改革议论了很多年,到现在也没有出台的主因。”这位官员说。

  油价改革多种方案 市场放开成为主流路径

  据了解,在油价机制改革问题上,近年来议论比较多的是两大思路。一种认为国家管理不到位,应该加强和改进政府对于价格的管制;另一种认为国家放开油价管制的时机已经成熟,在油价问题上,最终应该让市场来说话。

  就前一种思路而言,主要是对现在所谓“与国际接轨”的油价机制进行适当调整。有人提出国家不但要控制零售价,也要控制炼厂的出厂价和销售系统的批发价;有人提出国家应该放弃过去认为油价变动不能太频繁的想法,而是根据国际市场状况随时调整国内油价;有的认为目前企业8%的自主权可以适当放宽一些,给企业更多自主权。

  上述思路,虽然可以解决目前油价方面存在的一些问题,但是并没有从根本上解决,各种涉油方面的矛盾都集中在政府身上这个问题,而且在实际工作中也不易操作。同时,被动与国际接轨的价格机制,受益的是石油企业,广大消费者和那些民间石油企业利益则难以保证。因而最近一段时期以来,这种声音已经越来越少了。

  中共中央党校教授周天勇认为,从一般的经济规律来说,价格是市场供求最直接的反应,是指引投资和消费的最重要的杠杆。如果国家控制价格,这个杠杆就会扭曲甚至失灵。石油虽然是重要的战略物资,但是其商品的属性仍然是第一性的。用政府定价的办法来解决市场问题,将会带来更多的问题。这也是多数专家都建议逐步放弃政府管制油价的原因。

  就放开油价的思路来说,主要有三种方案。

  其一,是逐步放开法。国家发改委价格监测中心刘满平认为,一方面应加大油价价格浮动幅度,企业在国家确定的零售基准价基础上,可以自行确定的价格浮动比例超过目前8%的限制。另一方面要在调整中准价的“频率”上做文章,将目前的“一个月跟踪法”的时间跨度缩短,改为两周跟踪法,甚至更短等办法,通过加快成品油价格调整的频率,从“滞后定价”逐步过渡到“实时定价”,从而向更合理的市场规则迈步。通过上述过渡措施,逐步接近完全让市场定价。

  其二,是一步到位法。先放开市场,让各类市场主体充分参与竞争,再完全放开价格,国家不再干预具体油价水平,只通过吞吐国家储备,用市场手段来调控价格。这种做法的前提是三放开,即:放开原油进口,增加市场油品供应;放开成品油批发,让民营企业放手在全国范围内“倒油”;放开成品油零售,只要符合条件,任何企业都可以成立加油站卖油。社会上有很多的买者和卖者,自然就会通过竞争形成市场价格。这种办法实际上是第一种方案要达到的最终结果。

  其三,是期货市场法。众所周知,目前人们所说的国际油价,指的是世界主要石油期货交易所形成的价格,这是全球石油贸易的指导价格。不少人提出,在放开市场的前提下,我国也建立规范的石油期货市场,通过期货交易所形成的油价,来指导国内市场实际交割价格,比单纯让企业在现货市场上盲目交易更有优势;同时,这种“中国价格”也会对国际石油市场产生影响。这种方案实际上是在第二种方案的基础上,加一个期货交易所。

  上述三个方案有一个共同特点,那就是要放开油价,就要有很多的市场主体,否则只有几个垄断企业存在的市场,放开油价是没有意义的。因此,要在整个石油领域的上中下游,在市场准入方面坚持“唯水平”论,放弃“唯身份论”。就是说凡是达到一定资质的企业,都可以投资石油领域,彻底打破国有垄断公司在这方面的特权。

  打破垄断 各方利益大调整

  上述关于放开油价的各种方案,无异于我国石油领域一次外科手术式的变革,这引发了各方利益主体的激烈交锋。

  首先,这种方案遭到了目前国有大石油公司的反对。他们认为,他们所赚的钱,也是国家的钱,把市场开放了,只会降低国有公司的利润,损失的是国家。再说,石油是特殊的战略物资,在石油领域保持国家的绝对控制,有利于维护国家的石油安全。另外,我国三大国有石油企业虽然看似很庞大,实际上与国外石油跨国公司相比,仍然是“小弟弟”。在我国市场日益对外放开的时候,保持国有企业的控制力,可以避免国外大公司在我国石油领域的“殖民化”。

  然而,广大民营石油企业家们却对上述说法提出了严重置疑。我国最大的民营石油企业,长联石油控股公司董事局主席龚家龙在接受经济参考报记者采访时认为,国有公司赚的钱,有相当比例是“垄断的钱”,受到损失是广大消费者和近百万民营石油业从业者。在对外资开放方面,目前三大国有石油公司都有大量外资股份,而且为了换取外资股份,还在我国经济最发达的地区同意外资企业建1000多个加油站,应该说是国有企业把跨国石油公司“请进来”的。同时,最近中海油收购美国尤尼科石油公司失败的事情说明,民营石油企业在“走出去”为国家找油方面,比国有企业有优势。

  而从政府角度来说,放开市场则有着更多的考虑。国家发改委能源局一官员认为,主要是以下几个方面:

  首先,如果放开市场,目前的民营石油企业能否在上游不破坏地下的石油资源,在中下游不出安全、质量、环保问题,现在谁也不敢保证。在放开市场的同时加强管理,各地政府没有相应的经验甚至没有必要的人员。

  其次,放开市场,并不是政府就可以高枕无忧了。因为如果放开市场,在油价过高的时候,社会各界受损利益,会有人来找政府;在油价过低的时候,行业发展受到威胁,还是要政府出面解决。如何在放开市场的同时,保证整个行业的健康发展,也是一个新的课题。

  第三,目前的一整套石油政策,尤其是税费方面的政策,管理的核心是几大石油集团。放开市场以后,原来给这几大石油集团的优惠政策如何调整,也是一个新的话题。这牵涉到资源税,企业所有税等多个方面,也是一个系统工程。

  第四,如果放开市场,那么在对外合作方面,国外大跨国公司可能会以更加便宜的价格购买到我国的石油企业,国家如何加强这一方面的管理,也是新的课题。

  第五,放开市场以后,如何避免我国企业在“走出去”到国外搞油、以及在整个对外合作中自相竞争、相互杀价,损害国家利益的问题,也需要解决。

  上述问题交织在一起,使看似简单的油品价格形成机制改革,陷入十分复杂的局面。国务院国资委经济研究中心副主任白津夫指出,在当前油价改革问题的这种复杂局面中,核心问题是要找到政府在重点产业管理中的位置。实际上,在国家这一投资主体下,设立几家国有大公司的办法,不但解决不了市场垄断问题,还带来了新的更大的问题。他说,当前国际石油市场正处在深刻变动过程中,从当前我国石油行业形势看,进一步按照市场思路改革我国石油工业体制和价格形成机制,时不我待。这场改革对于我国石油工业面貌将产生深远影响,应该引起各界的高度重视。(编辑:许雨青)


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