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我国力推政务公开 保密制度重置底线
2005-09-20 07:26:39 新京报网络版  罗昌平 冯洁
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  南方网讯 当发言人沈永社微笑着出现在一众记者面前时,他的身份已是新闻。

  这是一位来自于国家保密局的官员。9月12日上午,国家民政部和保密局联合在北京召开新闻发布会,后者是第一次以新闻发布者的角色面对公众。
 
  敏感部门发布的消息同样令人瞩目——从8月起,因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料,不再作为国家秘密事项。

  新闻发布会四天后,民政部网站公布:截至2005年9月14日16时统计,今年以来全国各类自然灾害共造成1626人死亡,失踪426人,紧急转移安置1316.1万人;倒塌房屋145.2万间;因灾直接经济损失1571.4亿元。

  “类似的合作当然不只是民政部,今后我们还会陆续推出一些新的举措。”国家保密局新闻处官员近日对记者表示。

  早在今年年初,国务院新闻办官员曾透露,《保密法》、《保密法实施办法》的修改和《政府信息公开条例》的制定都在酝酿之中。

  “保守国家秘密与推进信息公开是相辅相成的。”国家保密局副局长沈永社强调。

  删了六个字

  这场涉及两个国务院部局的新闻发布会,其内容落实在文件上,不过是删除了六个字。

  这份文件由民政部办公厅拟定,民政部、国家保密局于今年8月8日共同发布,全称《关于因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料解密的通知》(民发[2005]116号,以下简称“116号文件”)。

  116号文件对5年前的71号文件进行了外科手术式的修订。

  71号文件“秘密级”中的第4条目规定,“全国及省、自治区、直辖市因自然灾害导致的逃荒、要饭、死亡人员总数及相关资料”。116号文件删除了该条目中的“死亡人员总数”。

  71号文件2000年2月29日由民政部、国家保密局共同印发,全称为《民政工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》(民发[2000]71号),将民政系统的国家保密事项分为“绝密级”、“机密级”和“秘密级”。

  “如果再把自然灾害导致的死亡人数作为国家机密,我们在应对救灾工作时会相当被动,而且也不符合国际惯例。”民政部救济救灾司一位官员介绍。

  “解密一事从今年6月份就开始运作了。”民政部一位熟知此事的官员回忆,该部保密办率先向民政部办公厅提交申请,在广泛征求救济救灾司与计财司(负责年鉴编写)意见后,直呈贾志邦副部长手中。随后,民政部正式发函给国家保密局。

  “收到民政部的函件后,我们相当重视。”国家保密局一位人士说。

  据其介绍,国家保密局一方面复函民政部,并派专员与其定期沟通;另一方面主动请示中共中央办公厅,以获得更高层面的支持。

  “根据救灾工作的需要,近年来发生的重大自然灾害的死亡人数已逐步公开。”民政部救济救灾司副司长邹铭表示,此次两部门发文实际是将这一做法制度化、规范化。

  不过,116号文件并没有对自然灾害、人为灾害进行界定。

  “如果遇上决堤造成洪灾和矿场发生坍塌,可能存在‘天灾’与‘人祸’双重因素,这无疑存在信息公开的制度弹性。”社科院法学所一位专家告诉记者。

  新中国保密史

  “116号文件选在8月8日发布,有着特殊的含义。”

  国家保密局一位官员介绍,8月8日正是河南驻马店垮坝事件30周年,此次解密实际源于对灾难史以及救灾工作所持的新态度。

  根据已公开的资料,受台风影响,从1975年8月8日至9月5日,河南驻马店地区的板桥水库等多座大坝崩垮,东西150公里,南北75公里范围内一片汪洋。

  至今,此次灾难的人员死亡数据并未公开发布。今年5月,美国discovery频道制作的“世界上的十大技术性灾难”专题片,则将此次垮坝事件列于首位,其次才是印度博帕尔化工厂泄毒事件和前苏联切尔诺贝利核电站爆炸事件,这个专题片的观点是,其死亡人数与河北唐山大地震相仿。

  9月16日,国家保密局新闻处处长赵永山表示,116号文件的出台,确与自然灾难频发有关。在接受电话采访时,这位保密局官员列举了今年上半年发生的一系列自然灾害。

  由国家保密局形成的一份调研材料称,我国政务信息公开与保密历史可分两个时期,第一时期为新中国成立后至“文化大革命”结束。

  1951年6月8日原国家政务院发布的《保守国家机密暂行条例》,框定国家机密共17个方面,但实际工作中范围甚广,“凡未公开的信息都被视为国家秘密,公开交流的信息比较少”。

  这一时期,另有两起后果严重的自然性灾难——唐山大地震和云南通海大地震。

  1976年7月29日,唐山大地震次日,《人民日报》刊发新华社稿,报道重点放在人与灾难做斗争上,仅提到“震中地区遭到不同程度的损失”。云南通海大地震发生于1970年1月5日,详情至今鲜为人知。

  调研材料所列的第二时期,指中共十一届三中全会以后至今。其间,1988年完成制订、次年正式实施的《保密法》,将国家秘密的范围缩小至国家事务中的重大决策、国防、外交外事、军事、公安和国家安全等七个方面。

  而通海、唐山两次大地震的死亡人数,也是在这一时期得以公开。1979年11月17日召开的中国地震学会成立大会上,披露唐山大地震死亡24万多人;通海大地震直到其30周年祭集会,才解密死亡人数为15621人,此时,已是2000年1月5日。

  “第三时期”

  “这次两部委联手,主要由国家保密局主导。”9月15日,民政部保密办主任王焱冰告诉记者。

  国家保密局新闻处处长赵永山则表示,主动召开新闻发布会,对国家保密局而言还是第一次。

  国家保密局没有官方网站,114也无法查询其办公电话。

  虽然位列国务院部委管理的10个国家局之一,但国家保密局与中共中央的直属机构——中央保密委员会,是一个机构两块牌子。依此方式,全国省、市两级党委及政府均交叉设立了国家保密局和保密委员会。

  据介绍,国家保密局的主要职责包括三大块:一是负责保密方面法律法规的起草、修订和报审,监督《保密法》及其相应法规的贯彻实施;二是负责对全国保密工作的大检查及解密工作;三是负责制订保密技术的发展规划并组织实施。

  9月12日,国家保密局副局长沈永社在发布会上表示,在与媒体和公众沟通方面,保密局起步较晚,但也要开始做,以后会逐渐规范化。

  一位在国家保密局工作10余年的官员介绍,根据目前的新形势,保密工作显然已在开拓“第三时期”。在他看来,国家保密局表现出的这种主动性,随着夏勇履新而愈发明显。

  今年6月7日,著名法律问题专家、中国社会科学院法学研究所所长夏勇接任国家保密局局长一职。6月底,针对部分省市的涉外保密工作调研已经展开。

  法学家夏勇入主国家保密局

  国家保密局一位官员对夏勇的评价是,“很强势、水平很高”,“由他主政国家保密局,是一个利好消息。”

  “类似这样的由法学家担任部委领导,全国也就两三个吧。”国家保密局新闻处处长赵永山对记者说。

  夏勇,字同人,1961年生,籍贯湖北荆州。

  个人履历显示,夏勇1978年10月入西南政法学院(现西南政法大学)学习法律,1982年7月留校执教,历任助教、讲师。

  其在社科院法学所的一位同行介绍,夏勇在母校取得硕士学位后,于1989年考入北京大学法学院攻读法理学博士,毕业后历任社科院法学所副研究员、研究员,2002年3月任所长。

  供职社科院法学所期间,夏勇曾赴哈佛大学法学院做访问学者。1995年,他被中国法学会授予首届“中国十大杰出中青年法学家”称号。

  治学20余年中,夏勇以人权和法治理论研究享誉学界。其成名作《人权概念起源——权利的历史哲学》,曾四次重印。新近两年,他连续推出主题为《政治法律》、《民权哲学》、《依法治国》和《宪政建设》的数部著作。

  在2004年9月出版的《中国民权哲学》中,夏勇提出“新民本说”理论,要旨是:民惟邦本,权惟民本,德惟权本。认为“民本和民权必须在法治和宪政体制下有正确的定位,法治的核心价值是人的尊严和自由”。由此,他在学界被称为“人权专家”。

  社科院法学所一位专家评价,“新民本说”创新主要有两点:一是以民权的程序法则来成全民本,借助权利概念来完成民之本体的建构;二是提出“德性权利”的概念,为学者深入中国民权思想传统提供了路径。

  2000年9月22日,年仅39岁的夏勇成为中南海法制讲座的主讲人,在中共中央政治局常委和50多位部长面前,他的讲座题为“西部开发与加快中西部发展的法治保障”。

  2004年5月夏勇以博导身份公布的一份简历显示,他兼任的职衔还包括:全国人大常委会香港基本法委员会委员、最高人民法院特邀咨询员、全国青联常委、中国法学会副会长、中国法律史研究会会长,等等。

  作为香港基本法专家,夏勇曾多次赴港参加基本法座谈或发表有关文章,被香港媒体称为“四大护法”之一。

  与夏勇共事多年的一法学专家介绍,夏勇从政前出版的《依法治国》,表现出其从政理念的成熟。

  该书明确把民主定义成人民民主,也就是说中国政权必须体现民意。“按照这种思路走下去,一系列容易获得民众欢迎的措施会陆续推出。”这位法学专家评价。

  国家保密局一位官员介绍,116号文件自保密局收函至出台仅月余,“他给一向低调的国家保密局带来了新风气”。

  中央一号文件也是秘密?

  8月25日,夏勇在北京部分党政机关和军工企业相继亮相。据北京电视台报道,由夏勇率领的全国保密工作检查组,对北京上述机构进行了为期两天的检查。

  可查询的消息显示,这是夏勇自履新以来首次亮相新闻媒体。国家保密局一位官员介绍,此项检查在于进一步落实《中共中央关于加强新形势下保密工作的决定》和《保密法》,计划于近期在全国范围内全面铺开。

  “国家秘密就像是地雷阵,你根本不知道什么时候会踩上去。”湖南省政府办公厅一位官员说。

  他举例说,一位朋友想复印2004年中共中央印发的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(即“一号文件”)。他找到省委翻印的文件时,发现首页上端赫然印着“秘密”两个黑体字。

  “这意味着复印中央一号文件内容也是泄密行为。”他说。

  清华大学法学院副教授程洁认为,现行保密制面临的首要问题是定密机构太庞杂。目前各级行政机关都有定密权,从自己的立场确定应该保密的范围,导致定密过于普遍。

  “不该保密的文件被定了密,显然给保密工作增加了难度,提高了保密成本。”湖南省委办公厅上述官员举例称,某市委下发的一份关于向先进人物学习的文件竟然也加密,足见保密文件泛滥程度。

  另一个反应较多的问题是,保密部门可对信息事后加密。《保密法实施办法》第三十八条规定:“发生、发现泄露行为时,应当……对所涉及的事项是否属于国家秘密和属于何种密级,重新加以确认。”“正因为这些原因,国内几起泄密案件都存在较大争议。”一位法学专家告诉记者。

  由国家保密局完成的一份调研材料称,现阶段政务信息公开与保密存在三大问题,其中即包括“信息公开范围窄但保密范围偏宽”。

  “一是有的部门具体保密范围修订不及时,一些明显不属于国家秘密信息,仍然在保密;另一方面,在执行具体保密范围时,随意扩大范围,把不应当确定的事项确定为国家秘密。”这份调研材料如此分析。

  外交部解密试点

  “目前,政府部门普遍存在着只定密不解密的现象,大量的信息资源得不到充分利用。”国家保密局法规室主任郭杰在其完成的一份调研报告中称。

  自1986年就从事保密法制工作的郭杰认为,之所以存在上述情况,在于现行法律对解密主体不明确,权利界定不清晰。

  据《保密法》规定,如果原文件没有特殊说明,一般情况下,“秘密”级文件的保密期限不超过10年,“机密”级文件的保密期限不超过20年,“绝密”级文件的保密期限不超过30年。期限一过,文件当自动解密。

  2004年1月16日,外交部举行“外交部开放档案借阅处”揭牌仪式,向国内外开放新中国成立以来形成的部分外交档案。这被视为国务院下属部委政务解密的试点。

  外交部档案馆馆长廉正保介绍,首批开放的外交档案形成于1949至1955年,数量上万份。第二批涉及1956年至1960年的8000卷也将于年内开放。到时总开放率达30%.

  相关数据显示,美国对1975年以前的档案实行95%对外开放,俄罗斯的开放率大约在80%至90%,而日本已经分13批对1976年以前的档案采取了开放措施。

  据介绍,外交部早在1998年便派员了解国外档案开放情况;1999年外交部成立“开放档案鉴定小组”,对相关档案实施解密后再报党中央、国务院审批。

  “外交部的这一举动表明了政府在解密工作上做的努力,但个别部门的开放还不够。”清华大学法学院副教授程洁评价,116号文件从某种层面上传达出了积极的信号,也表明了一种精神上的苏醒。

  政务公开时间表

  2003年4月中旬,即SARS在国内肆虐之时,一条消息引起公众注意:已完成起草的《政府信息公开条例(草案)》(以下简称《条例》),被提交至国务院法制办,正式进入立法程序。

  普遍认为,针对公开范围的划定,已成《条例》难产的关键。

  国务院电子政务示范工程总体专家组成员、国家行政学院教授汪玉凯认为,按国际惯例,除国家安全、商业秘密和个人隐私,其余的都应该公开。

  《条例》专家起草小组组长、中国社科院法学所研究员周汉华曾表示,《条例》确立的“公开是原则,不公开是例外”,这与以前相比有本质的改变。

  社科院法学所副研究员宗建文曾参与了关键章节“公开范围”的起草。据其介绍,《条例》共7章42条,共约13万字,特意列出7项不公开的“例外”,其中包括被《保密法》确定为“国家秘密”的信息、公开后可能会影响司法公正的信息等七方面。

  不过,有法学人士认为如此设计“太粗略”,给政府提供的可供解释的余地太大。另一方面,与现行的《保密法》衔接时存在冲突。

  “如果《保密法》不修订,《政府信息公开条例》就没法施行,就会处处碰壁。”清华大学法学院副教授程洁说。

  今年4月14日,国家保密局在汕头召开修订《保密法》座谈会。全国各省级国家保密局主管法规工作的局长、法规处处长全部到会。

  国家保密局一位官员介绍,修订工作主要集中在两方面,一是重新划定保密范围和定密机构,二是细化解密程序。但目前尚不能确定具体时间表。

  需提及的是,在《条例》起草专家组名单中,周汉华、宗建文等专家,均为现任国家保密局局长夏勇的前同事。“夏勇的履新,无疑有利于缩小《保密法》修订与《条例》制定两者间的沟通成本。”一位熟知《条例》起草的法学专家说。

  与政府保密工作改革并行,党内事务信息公开的制度设计也在进行之中。

  9月19日,记者从中纪委法规室获悉,中纪委正着手制定《信息公开指导纲要》。

  曾于去年参加过此工作讨论的北京大学教授姜明安介绍,不论是人大修改《保密法》,还是国务院制定《政府信息公开条例》,今后都应在《信息公开指导纲要》框架范围内进行。   (编辑:徐敬宏)


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