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■访谈动机
不久前，国家审计署审计长李金华在谈到对预算资金审计监督时表示：“现在，各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办目的就是跑‘部’‘钱’进——跑是一个足字旁，还有一个包，要带包去跑。谁跑得多，部委情况了解多，就可能多获得一些拨付款。这存在很大的随机性。”
事实上，在此之前，已经形成了所谓的“驻京办现象”，引发了媒体和公众的关注。
“十一五”规划建议明确提出要完善落实科学发展观的体制保障，着力推进行政管理体制改革。要求“各级政府加强社会管理和公共服务职能”，深化政府机构改革，优化组织结构，提高行政效率，降低行政成本，还要“深化投资体制改革，完善投资核准和备案制度，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度”。这一系列改革措施的实施，必将促进政府职能的转化，而作为政府管理一个“分枝”的驻京办，也必然要面临方方面面的改革。
此次我们的专访，目的就是能够理性、客观、审慎地解析“驻京办现象”，进而尝试提出一些建设性的办法，完善驻京办的功能与定位，使之更符合现代政府的理念和要求。
驻京办的“前世今生”
新京报：驻京办属于什么性质的机构？
刘旭涛：表面上，它不属于正式的行政编制，很多单位是把它作为事业编制来看的，但实际上它是政府的派出机构。因为尽管规定的很清楚，但很多单位常常是行政编制与事业编制来回转换的。很多地方政府在工作人员不够的情况下，就用了事业编制，用事业经费，但说到底，还都属于公共财政开支的范畴内。所以驻京办的性质，如果从职能来看，肯定属于政府部门，但从编制、经费列支这一块看，可能不完全属于行政编制。
新京报：我国最早什么时候有了驻京办？
雷颐：具体什么时间我不清楚，但我知道上世纪50年代就有了。驻京办是随着计划经济体制的建立而设立，国家各种资源由中央政府集中起来，各个地方政府就建立了常驻首都的机构。
但上世纪50年代不像现在这么普遍，那时候主要是各个省份有驻京办，还有一些大型企业，像化工、煤矿等本身就是一个副部级单位，所以为了工作上的方便就需要设立驻京办。
刘旭涛：古代的会馆也有驻京办性质，有官员到京城落脚，或者考生要落脚，因为封建社会市场经济不发达，大规模的人员进京时会馆能起到联络的功能。国外也有类似的机构，比如行业协会或者大学的一些协会在首都设置会馆，或者叫沙龙，也是起到联络的功能。我上次去比利时，看到他们大学里的一个宾馆也叫做会馆，我们就在那里面住着，他们主要安排大学教授，早期属于一个学术沙龙，慢慢演变成一个招待中心。
新京报：早期的会馆与现在的驻京办有什么不同？
雷颐：那时的会馆大多是民间性质的，而现在驻京办大多是官方的。我们现在的驻京办主要是替当地政府服务，没有做到为一般的老百姓服务，而会馆主要是为老百姓服务的，比如来北京的商人、学生等等。会馆的民间性质反映了与现在驻京办的不同本质。
新京报：目前一共有多少家驻京办？有没有统计数据？
毛寿龙：我没有看到官方公布的数字。可能因为数字是在不断变化的，各省份肯定都有，地市级有的也有，甚至一些县也有。
刘旭涛：省级、副省级的肯定有，应该和这些地区的数量差不多，下边具体有多少就不好讲了，我记得在一本书里看到，大概有几千家。
我个人感觉驻京办问题是目前的一个空白点，它的作用、性质确确实实需要研究和重新定位。
部分驻京办功能异化
新京报：设置驻京办的初衷是什么？
刘旭涛：这个具体文件我没有看到，但应该是为了方便地方政府和各个部委进行沟通，同时也为地方官员来北京办事情提供方便。
因为计划经济的时候，市场化程度并不高，来京官员需要中央接待单位来管，而住在驻京办的确比较方便。
但现在的驻京办已经变了，有些演变成李金华说的“跑部钱进”的部门了。
这个也是延续了计划经济体制下的一种习惯。那个时候因为是计划经济体制，都是批计划、批项目，地方和中央的关系要紧密得多，所以人们没有把这个问题看得很严重。
在计划经济体制下，当时涉及一些事务审批等事情，需要地方在北京设置一个联络机构，但现在是市场经济，联络手段、沟通方式也与以往大大不同了，交通也十分便利，网络也逐步普及，那么现在驻京办与计划经济体制下的驻京办，在功能上是一定需要做些调整的。但由于相关的规范制度没有跟上，部分驻京办就产生了不少问题。
新京报：针对李金华提到的有些驻京办第一任务就是“跑部钱进”，有评论认为这种做法毕竟是为地方谋取福利，是为了地方经济的发展，为地方争取到更多的经济利益和发展的物质支持，所以可以理解。你怎么看这个问题？
毛寿龙：从微观来讲对地方政府是有好处的，因为可以搞到钱；对中央政府也有好处，因为中央政府的财政支出，有时候搞不清楚谁最需要，驻京办的游说等于给中央政府一个明确的信息，有一个信息沟通的作用。总不至于中央政府到处乱跑去给你发钱吧？要知道中央政府不可能跑到所有的地方，几千个县全部跑下来不可能。所以驻京办作为信息沟通机构还是有必要的。
大家都跑到北京来，可以加强中央和地方的沟通，也是好事。我们强调政府对老百姓要有回应性，那么为什么中央政府不能对地方政府有回应性呢？有一些问题也是自由空间范围内的，所以不要以为“跑部钱进”
就一定不好。当然，随着改革的深化，中央政府将减少一些审批项目的权力，这样地方政府就不用什么事情都往这跑，北京也不会人口膨胀了。此外，也有不好的地方，比如会滋生腐败、导致权力寻租。
刘旭涛：但现在，“跑部钱进”已经牵涉到我们说的权力本身市场化的问题。权力运行当中，在内部形成一个小市场，正如李金华批评的，一些部委给地方好处，不排除存在暗箱操作的问题。
目前我们驻京办的“跑部钱进”有许多是没有法律依据的，他们进行的感情上或者资金上的沟通，在目前的政治体制下，是不允许的，也是不公平的，所以没有合法性。这种潜规则的方式与我们的民主法治原则、市场经济原则相违背，这是问题的关键。
新京报：各地驻京办除了“跑部钱进”，还有一个重要功能，那就是服务地方官员。有驻京办人员表示，当地有领导或者领导家属来了办事处，就如同到了“行宫”，接机、送机，吃、喝、住、行及购物样样都要精心安排。怎么看待这个问题？
毛寿龙：我觉得驻京办作为接待地方官员的机构，也能免得地方政府官员到北京都住5星级饭店，开销多大呀，所以反而可以节约成本。
谈到腐败，其实不仅仅是驻京办的问题，很多职权部门都存在这个问题，包括暗箱操作，信息不透明，监督效果不好等。对官员来讲，可能存在工资低，生存、交际成本比较高，这样就不仅是个人腐败，还是公款腐败。驻京办主要是存在公款腐败、职务消费的问题。要放在大背景下看这个问题。
新京报：据一位地方政府工作人员介绍说，“驻京办是个肥缺。驻京办设在北京，好玩。经常接待的是当地领导干部，有人脉关系。工资也比地方高，放在外面三四年时间再回来，又有钱又有势。”怎么看待这种现象？
刘旭涛：驻京办从法律地位上讲，目前是存在一些问题。国家目前对于驻京办的机构设置、法律地位没有一个明确的规定，国务院主要是对这个行业进行统筹安排，人财物是当地政府管的。
驻京办目前没有列入政府的正式序列当中，现在都是隐含的一个机构。
另外它资金使用上的透明度比较低，因为它主要是处理政府之间的事情，与老百姓打交道比较少，或者说没有直接的关系。所以有时它会用自己的亲信拉关系，为自己的地方办事情。所以整个的原因还是这个机构的合法性问题。它本身的尴尬地位，导致它运行的不规范。
驻京办问题的根源
新京报：驻京办产生问题的根源何在？
雷颐：这需要从管理制度上找原因。如果你这个地方有驻京办，跟中央政府某个部门建立了很好的关系，而我没有，我很多项目就是争取不到，那么我肯定会想办法，也建立驻京办。所以不要谴责驻京办，而是要反思背后的体制性原因。其实，当地政府为什么愿意花这个钱？因为它花这些钱可以获得更多的回报。
刘旭涛：这一方面是我们财政的转移支付方面不够透明，比较模糊，也缺乏制约。现在转移支付这一块的资金财政部分解下来以后通过有些部门就下去了，因为按项目来嘛，扶贫呀，西部开发呀，还有很多项目都分解到各个部委，那么这笔资金到底应该怎么去评估，就是项目的绩效评估的问题。一个评估就是你这个地方是否需要这笔钱，另外一个就是这笔钱花完之后要对这个结果进行评估，绩效或者整个过程的评估。
但目前我们这一块做的还很不够，项目资金的使用还缺乏透明，缺乏评估。这样就导致使用项目资金得部门弹性很大，给谁不给谁，存在很多随意性的行为。这种随意性就会导致钻空子行为的发生。
所以不能一概而论是中央掌握的权力太多，有些权力中央是必须要上收的，财政这一块要转移支付也是考虑到全国各国地方平衡发展的问题。所以关键是程序、规则。
驻京办出路何在
新京报：总的来看，针对驻京办出现的问题，我们可以采取哪些具体的措施？
毛寿龙：其实李金华审计长已经点出了问题的症结，关键还是约束部门的权力，尤其是财政上的权力不要太大。如果各个部门都在各自的条条块块里分钱，对地方政府就有很大的吸引力。因此建立公开透明的公共财政制度是最重要的，就是公共财政的分配是由类似全国人大的议事机构来分配，谁有不同的意见都可以跟它说，你能“跑部钱进”，我也能“跑部钱进”。但必须要公开跑，这样一方面可以使全国人大了解信息，另一方面可以控制“跑部钱进”部门出现寻租的举动。因为公开了嘛，可以辩论，你也跑，我也跑，钱要拿的出手肯定需要大家认可。我觉得这是公共财政建立的当务之急。
刘旭涛：关键是规范化，变潜规则为显规则。人员管理上要“三定”：定职能、定机构、定人员编制。至少我们从职能这一块应该规范下来，你到底应该做什么事情，你是中央政府和地方政府联络的窗口，窗口应该具体化，到底有什么功能，办事程序、怎么接待，必须规定下来，这样就可以起到规范的作用。
另外要明确编制，到底是行政编制还是什么，要把人员素质以及任免干部这一块纳入我们正常的干部选拔途径当中，因为驻京办作用很大，级别上还需要明确一下。驻京办干部怎么去选，也要有一个透明化的问题。所以整个人财物、职责都要规范。
新京报：许多人主张驻京办应该强化为外来务工人员提供服务。
毛寿龙：这是非常关键的一点，各地驻京办应该像我们的大使馆，比如中国驻马来西亚大使馆，出现了问题就及时出面保护我国公民的权益。驻京办在这方面，可以像以前的商会，协助地方政府做一些事情。像安徽省驻京办，可以把安徽来北京的小保姆的权益好好保护保护，新疆驻京办可以把来北京的新疆人的权益好好保护保护。
为驻京办重新定位
新京报：我们注意到，“十一五”规划中提出要改革行政体制，这对驻京办的定位有什么影响？国外有什么经验可以借鉴？
毛寿龙：欧盟有好多类似的服务机构，但他们的问题要小得多。一个是政府行为本身比较规范，公共财政是由议会支出的，有一个很公开的辩论程序，一般一个预算要花6个月到12个月的时间，头三个月编制，后3个月辩论，或者头半年编制，后半年辩论。如果没钱，决定通过也不会实施。这样自然而然地不会出大问题。而且一旦出问题官员就很容易被指责。还有一个是政府自身建设到不到位的问题，我们要改革行政管理体制，要强化政府的公共服务职能，驻京办大有可为。
刘旭涛：在英国，它的地方政府之间有一个联合会，这个组织完全是地方政府的资源组织的，他们成立的目的就是联合起来保护地方政府的利益，就像行业协会，日本也有这种机构。地方联合起来成立这样一个机构，不是要跟中央对着干，而是跟中央合作，保护地方利益，促进地方经济发展。
新京报：我国的驻京办将来应该是什么样子？
毛寿龙：将来驻京办应该是一个不同层级和区域政府之间相互联系的机构，要发挥好五个功能：一是信息沟通机构；二是当地政府官员到某个地方去比较方便也比较便宜的接待机构；三是当地政府在异地的一个宣传机构；四是本地人到外地去的权利保障机构；五是招商引资机构。总而言之，是内应外联这样一个功能。 （编辑：徐敬宏）
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