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人事档案改革乏力 全国至少60万份档案被抛弃
2006-01-04 09:46:04 瞭望新闻周刊  汤耀国
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  这项涉及数亿人命运的老制度在新时期有着充分的改革必要性:60多万“弃档族”、大量“虚假档案”、“人质档案”、“零档案”……考虑到改革的可能性,却又有多头管理和利益冲突的阻碍

  两年多前确认人事档案里有“严重的神经官能症”等评语后,汤国基才最终明白自己20年来找不到工作,谈不到对象,处处碰壁的原因。

  与此相反,原全国特产经济办公室主任曹忠武通过在档案中伪造干部履历、入党材料和专业证书,平步青云走上局级岗位。2004年6月,这位“三假干部”因涉嫌23项罪行6种罪名被判处死刑。

  而在另一方面,“一纸定命运”的传统人事档案又陷入“可有可无”的尴尬:全国各级人才流动中心代管的三四百万份人事档案中,至少有60多万份被主人抛弃。人事档案的“鸡肋”之名由此产生,中南大学行政管理系主任陈潭教授更是称之为“体制的阑尾”。

  由于与除农村人口以外的几乎所有国人的身家命运息息相关,人事档案制度受到了越来越多的关注,改革、废除、加强的声音同在。然而,记者调查采访发现,真正实际推动或专门研究这方面情况的人却为数寥寥。一位不愿透露姓名的人事专家更是指出,既得利益者不愿意改变它,而他们又恰恰是最有能力改变它的。

  于是,尽管它经常与户籍改革一起被提出来,而当户改在反反复复进行时,它在操作层面却是死水微澜一般。

  隐秘的“命运之符”

  “学校利用自己看不到自己档案的规定报复我。”汤国基对记者说。这位1983年毕业的大学生现在连曾经赖以为生的写作都放弃了,他觉得“活着都没意思了”。

  当年,他是益阳师专建校以来第一个在诸多报刊上发表作品的学生,才华初显又桀骜不驯的汤国基曾多次向媒体和教育部门写信,反映自己的学校师资水平不佳,并称自己的班主任周某和中文系负责人“不学无术”。

  他没有想到的是,毕业后没有任何单位接收他,有的单位本拟录用,但总是到最后突然变卦。女友与其突然分手时问他:“你是不是有什么病瞒着我?”这时关于他的精神病传言也开始了。

  直到2003年6月,一位匿名人将其毕业鉴定、处分决定复印件和精神病医学鉴定书的手抄件投到他信箱,他才最终确认是档案里有问题。他曾得罪过的班主任给他加上了“有严重的神经官能症,不宜担任教学工作”的评语。

  现在,尽管手中有湖南省精神病司法医学鉴定小组作出的“精神正常”鉴定结论,汤国基仍在为自己的名誉打官司,他告诉记者,自己是“鸡蛋碰石头”,胜诉的可能性很小,但他“不甘心”。

  汤国基档案事件在2003年爆出后,多家媒体将矛头指向了传统人事档案中“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”的规定。这一规定源自干部人事档案制度,并应用到其他人事档案规定中。

  中国人民大学档案学系邓绍兴教授介绍,传统人事档案是从延安整风时期形成的。在那个中共党史上“纯洁干部队伍”的重要时期,干部档案制度是整风的重要措施之一,而政审材料成为档案的最重要内容。

  对当事人保密的目的一般认为是安全的需要以及方便组织管理,但陈潭指出,“正是这种高度保密性反而降低了人事档案的真实性和可靠性,因为信息垄断而使‘组织意见’主观随意性增强。”

  事实上,以政审材料或“组织意见”为核心的人事档案长期以来成为人们的“命运之符”,个人的调动、入党、提干、升迁、晋级、评职称无不与之相关。在单位包办一切的年代,人事档案便是单位赖以约束个体的工具,并通过对当事人保密,形成一种神秘的权威性。

  人事部中国人事科学院政策法规研究室负责人李建钟博士认为,现在我国的人事劳动关系从政治关系日益转变为经济关系,从行政隶属关系转变为平等的契约关系,将人事档案的保管权、评价权、处置权完全交给用人单位,对个人而言是不公平的。不符合《宪法》规定的“国家尊重和保障人权”的要求。

  陈潭博士主持的南京大学公共事务与政策研究所人事档案制度研究课题组2005年7月的抽样调查结果表明:有83%的受访者认为自己应该有看到自己档案的权利。

  最后堡垒

  过去,个人只能对人事档案所决定的命运无条件接受,而在现在这一转轨时期,大量新阶层与流动人员在很大程度上摆脱了它的影响。

  根据人事部全国人才流动中心及各省人才交流服务中心的不完全统计,全国各级人才流动中心为15.4万个国有和非国有单位代为管理保存的三四百万份人事档案中,至少有60多万份与主人失去联系。武汉市人才服务中心目前代管人事档案5万份,其中的30%被主人遗弃,最长的已有近10年无人理睬。

  作为60多万“弃档族”中的一员,两年前从湖南大学毕业“漂”到北京就业的顾先生的一句话很有代表性:“档案现在对我来说没有什么用。”他现在已欠湖南省人才流动服务中心600元档案托管费,且未做补交的打算。

  来自南京大学公共事务与政策研究所的调查显示:有66%和68%的被访者认为档案在他们求职及职业发展中不重要或作用不大,而且越是年轻人和非党员,越是不重视档案。

  像顾先生那样身份的人在《流动人员档案管理暂行规定》里属于“流动人员”,而过去,只要是大学毕业生即被归入“干部”行列。事实上,现行人事档案制度里的“流动人员”包括了除在职的公职人员以外的所有人员,即便一个人在一个非国有企业里工作一辈子,也只能算做“流动人员”。

  然而,《流动人员档案管理暂行规定》和《企业职工档案管理工作规定》都是依据《干部档案工作条例》制定的,在档案内容、收集、保管、提供利用方面大同小异,主要不同在于管理部门,三者分别为人事部门、劳动部门和组织部门领导。

  李建钟认为,对于流动人员而言,调整档案工资、进行职称评审、提供合同鉴证、办理社会保险和出国政审等人事代理项目实际上并不需要。“流动人员并不在国有单位,按照党政机关、事业单位的工资制度给他们定级、晋资可谓是画蛇添足。”

  与部分人自动抛弃档案相应的是,许多非公企业在招聘员工时也并不关心人事档案。“合格不合格,干了就知道。”任四平说。他是北京一家拥有100多名员工的公司的总经理。某咨询公司的一项调查表明,不关心员工人事档案的企业占了调查总数的80%。

  而在政府机关或国有企事业单位,情况就不一样了。中组部领导干部考评中心一位知情人士告诉记者,人事档案在提干过程中“还是相当重要的。”

  尽管人事档案制度无法阻拦社会分层加速、人才流动频繁的大趋势,但它或多或少地牵制了这一潮流。欲从行政部门、国有企事业单位跳槽的人受到单位扣留档案不放人的“人质档案”现象并不鲜见。部分“弃档族”在进入需要人事档案的单位就业办理调转、报考公务员、考研等时候,也徒叹“档到用时方恨无”。

  人事档案制度强调档案的严肃性、准确性、惟一性也屡受挑战。从汤国基档案、曹忠武档案中便可见虚假档案之不同形式。“以档谋私”现象也屡屡出现。

  记者采访的多位专家认为,人事档案制度是转轨时期还固守原有体制格局的少数制度之一,是人才流动“最后的堡垒”。

  根据南京大学公共事务与政策研究所的调查,有45%的受访者明确表示我国的现行的人事档案亟需改革,有84%的受访者明确表示我国现行的人事档案无继续存在的必要。作为该项调查的主持者,陈潭追问:对于一项已经滞后的政策进行高成本维持有无必要?

  改革乏力

  尽管人事档案制度的重要性、弊端、改革的必要性、改革的方向乃至改革的具体办法都曾在近年不断被提及,但多属“即兴而发”,显得不冷不热,尤其是在现实操作层面,鲜见改革亮点。

  “它不像收容遣送制度和户籍改革制度那样矛盾明显激烈,也未曾发生过孙志刚案那样的流血事件,没有一个强烈的导火索。”陈潭还说,很少有人对人事档案问题进行专门研究也是进展缓慢的原因之一。

  迄今为止,关于人事档案制度政策,主要探讨的仍是“怎么了”、“为什么”和“应该如何”的问题,“到底怎么办”即改革的现实可能性与实际着力点方面仍不是一个学者通过细微技术层面所能解决的问题。

  人事档案制度牵涉到的部门主要是组织部门、人事部门、劳动部门、教育部门和综合档案部门,“管干部”的组织部门在人事档案政策方面居于中心地位。一位知情人士告诉记者,中组部关于现行人事档案的系统研究“刚刚开始不久”,2005年11月初曾组织召开了一个关于干部档案工作的会议,但尚无定论,具体的思路也不得而知。

  “这个事情太复杂了。”邓绍兴感叹。其所谓的“复杂性”在于人事档案所涵盖的干部档案、企业职工档案、流动人员档案以及学生档案牵涉到多个部门管理,在政策和管理原则上虽有组织部门的主导,但在实际管理上却不无分离和冲突之处。

  有专家指出,在人事档案制度方面,既得利益者的阻碍正是改革难以入手的主要原因。多头管理与利益冲突二者相加,改革尤难推动。

  目前一件人事档案一月的托管费从10元到30元不等,以20元居多。另外的使用、调出等,都需交纳费用。一般只有20多名人员的县级人才流动服务机构一年的人事档案收入就达两三百万元,是其全部收入的大头。李建钟估计全国的人事档案收费至少有50亿元以上,而这方面的管理成本却很少,“基本上放在那里就很少动了”。

  尽管《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理,但为了“分得一杯羹”,劳动部门的职介中心、各行业成立的人才中心、外企人才服务机构以及教育部门的毕业生和留学服务机构等都参与了进来,并引起人事与劳动部门的争执与分歧。

  若按照李建钟等人的建议,人事档案不得向个人收费,那么上述利益之争就不会出现。但既得利益一旦形成,包括免费在内的改革措施便都难以启动了。

  显然,这又是一场“革自己的命”式的改革,且不是单个部门的问题。在户籍改革中,尚有公安部门为扔掉“黑锅”,地方政府为扩大城市规模等驱动力,而在人事档案制度改革中,人们寄以希望的便只有“公共利益”的持续推动和创建一个回应型、公共服务型的政府的自身努力了。(编辑:林琳)


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