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金山岭长城引话题:文物的经营权到底能不能卖?

2005-02-06 16:02:04 检察日报网络版 郑博超

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  南方网讯 日前,据新华社记者报道,钉了3年多的“中国金山岭长城”7个铜鎏金大字被经营者悄悄拆了下来。

  金山岭长城经营权之争由来有日。1997年12月,河北省滦平县政府决定与承德市财政局下属国有企业光大农业发展有限责任公司“联营”,双方签订协议,光大出资610万元,持有金山岭长城60%的经营权,期限从1997年到2047年。2002年新的《文物保护法》修订后,当地文物部门要求收回经营权,遭到拒绝。

  如今,经营者这一并不引人注意的举动,牵出近来逐步升温的一场长城经营管理权之争。如何看待这一事件?如何理顺这一事件背后长期存在的文化遗产保护与经营、旅游开发与文物保护的矛盾与纠葛?本网记者分别采访了中国文物学会副会长李晓东、中国长城学会秘书长董耀会,以期推动对这一问题的深入思考。

  李晓东(中国文物学会副会长):文物不存在经营权的问题

  有些地方的管理部门甚至是地方政府出面,把文物交给企业经营,本身就是违法的。可以说,凡是这样做的地方,都造成了文物的破坏,不利于文物事业的发展,既是对文物保护规律的违背,也是对现有法律的违背。

  记者:我们知道,像长城这样的不可移动文物的所有权是归属于国家的。金山岭长城经营权被转让这件事引发的思考是,应该怎样去认识国有文物的管理权和经营权的关系呢?

  李晓东:在讨论这个问题之前,我觉得有几个问题需要明确。

  第一,文物的特性。我曾经专门撰文论述过这个问题,简单说文物最核心的特性是它的不可再生性。在2002年新颁行的《文物保护法》总则第十一条规定:“文物是不可再生的文化资源。”这一特性,影响着我们在文物管理中采取的一系列特殊政策、措施,也反映了文物保护工作的基本规律。

  第二,文物保护事业是一项公益性事业。文化遗产是祖先留给子孙后代共同享用的文化遗产,任何一个国家的文化遗产都是世界遗产的一部分,应该为人民所享有,供人参观、学习、借鉴或者旅游休闲。这种观点也是国际社会认可的。

  第三,我们现在的文保单位开放并收取门票的主要目的,一方面是一种管理手段,是为了控制参观人数;另一方面,收取门票也是从我国国情出发,弥补经费的不足。对于门票收入的性质和使用,在新修订的《文物保护法》中规定:“国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等事业性收入,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。”

  第四,负有文物保护管理职能的机构,包括博物馆、纪念馆,都是公益性的事业单位,不以赢利为目的。

  记者:文物可以经营吗?经营权由谁来行使?

  李晓东:经营权是一个商业上的问题。经营是对于企业来讲的,对于文物,不存在一个经营权的问题。新《文物保护法》第二十四条规定:“国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位,不得作为企业资产经营。”在法律责任一章中也规定了明确的处罚措施。2003年,国务院办公厅转发了文化部、国家文物局等九部门《关于加强我国世界文化遗产保护管理工作的意见》,《意见》中也对文化遗产的管理提出了规范和要求。

  有些地方的管理部门甚至是地方政府出面,把文物交给企业经营,本身就是违法的。可以说,凡是这样做的地方,都造成了文物的破坏,不利于文物事业的发展,既是对文物保护规律的违背,也是对现有法律的违背。

  记者:现在很多地方围绕文物参观大搞旅游开发,甚至造成过度开发。应该怎么处理文物保护和开发之间的关系呢?

  李晓东:我们在文物工作中一直主张,对文物只有保护问题,不存在开发的问题。对文物的保护就是保持文物本身的状况,保持原来的结构、布局,以及周边一定范围内的环境风貌。任何文物都是在一定的历史地理环境中形成的,一旦失去了或离开了这样的环境,也必然就失去了文物固有的见证历史作用和历史文化价值。

  有些地方搞旅游开发,增加一些吃住行的配套设施,是非常必要的,但必须遵循《文物保护法》的规定,要进行科学规划,经过相关部门的批准。关键问题不是不能建,而是不能乱建,现在乱拆乱建乱开发的现象很多。

  记者:要遏制这种乱开发的行为,您能不能借本网提出一些看法和建议?

  李晓东:现行的《文物保护法》对于这些问题一直都有原则性的规定。对于大的全国文物重点保护单位,希望能够有省级人大制定专项保护法规。

  从管理的角度说,要贯彻落实《文物保护法》和国办转发的《意见》,理顺管理体制。比如《意见》中提到的联席会议机制,此外一些省份设立了文物管理委员会,都能对文物保护涉及到的重大问题进行研究协调,实践证明是很有意义的,能起到很好的效果。

  此外,要加强执法力度。法律和政策能不能贯彻落实,能否依法对违法行为作出处罚非常关键。

  董耀会(中国长城学会秘书长):经营需要政府制衡

  最根本的问题不是由公司介入经营行不行,而是由谁来代表国家、代表公众利益去制衡这种经营,规范这种经营。不管是谁去经营,不能让它侵害公共利益,不能破坏文化遗产。

  记者:您曾经说过,很多地方的长城,实际上都是由旅游企业经营的。具体情况是怎样的?

  董耀会:在中国旅游景点“门票经济”的大背景下,大家都在追求门票收入的最大化,不管是不是交给企业,实际上都在做经营。比如慕田峪长城是北京市怀柔县旅游局成立的一家公司经营的,司马台长城是由古北口镇政府成立的一家公司在经营。形式上的不同在于,即便有的长城景区不叫公司,而是称管理处、办事处,事实上也是经营。

  记者:国际社会在文化遗产管理和经营方面有什么可借鉴的吗?

  董耀会:很多人提到国外的经验和做法。实际上,国际上很多地方的世界文化遗产的门票价格都很低,如捷克、比利时等国旅游景点的门票价格所占国民平均月收入不足千分之一,比较高的国家门票价格也只占到当地国民月收入的千分之几。如果这也叫经营的话,在这些国家,管理部门就是经营部门,根本不存在争夺经营权的矛盾。因为门票收入很低,完全没有利润可赚,主要经费来源靠国家投入。所以管理是主要的,经营微乎其微。

  就我国现有的情况,没有经营是做不到的。这是国家的财力、社会发展的大背景、地方经济发展的需要所决定的。很多地方,希望通过开发文化遗产推动地方经济发展。发展旅游经济在很长时间内是不可逆转的事情。

  记者:经营者都是趋利的,那么由企业来经营是不是必然会对长城保护造成危害?

  董耀会:不管谁去经营,都遵循追求利益最大化的市场法则。文物管理部门是政府的职能部门,不管谁在经营长城,文物管理机构都有权对长城进行管理。不管经营权收归哪个部门,都会存在部门利益,这就要求得有代表公共利益的管理部门来制衡经营行为,否则部门利益就会膨胀。

  长城作为一个公共财产,作为一个人类文化遗产,它是公共利益的一种体现。保护长城是保护公共利益,关键是由谁作为公共利益的代表,去制衡这种经营。只有政府才能代表公共利益。如果既是管理者,又是经营者,也不一定就是好办法,既代表着公众利益,又有部门利益纠缠其中,也照样会出问题。

  记者:您曾说过,金山岭长城的问题,同样也暴露出管理的缺位。

  董耀会:金山岭长城的问题,不仅是光大公司能不能经营的问题。从保护长城的角度考虑问题,要解决的是长城利用、保护和管理之间的关系应该进行怎样的梳理,使长城得到真正的保护。

  实事求是地说,在整个长城沿线,凡是严格按程序报批作为景点开发出来的长城,总体上来说保护的还是好的。很多没有被开发的地方,破坏的程度更大。我们两年前考察长城时了解到,在张家口万全,1000多米长的城墙的墙砖,被农民扒下来,15块钱一拖拉机给卖了。可是谁承担责任了,谁为消失的长城埋单了?如果没有人承担责任,这种破坏行为能杜绝吗?管理的无力肯定是出问题的关键。

  我不反对长城的开发,我支持的是规范的科学的合理的开发,反对那种起哄的盲目的混乱的开发。整个长城沿线,旅游开发五花八门。我过去说过长城开发一度处于“村村点火,处处冒烟”的态势,谁挨着长城谁都有权开发。这种混乱的开发一定会对长城造成破坏,而且这种破坏往往都是致命的。

  因此,最根本的问题不是由公司介入经营行不行,而是由谁来代表国家、代表公众利益去制衡这种经营,规范这种经营。不管是谁去经营,不能让它侵害公共利益,不能破坏文化遗产,能够保护好并传给子孙后代。现在缺失的是国家管理部门对这块的刚性管理。

  记者:如何扭转这种情况呢?

  董耀会:文物管理应该打破只有抓在手里才能管理的思维,有所创新。核心不在于谁来经营,而在于管理怎样与经营相结合,做到“有效保护、合理利用”。在现有阶段,当务之急是要面对现实,制定出一套切实可行、行之有效的经营和管理相平衡的办法来。

  对长城保护而言,虽然现在法律还有不健全的地方,但是还有很多的法律法规是可以规范这些行为的。关键是要强化管理,严格地执行现有的法律。像那些乱拆乱改乱建的行为,不管是谁在经营,文物部门都有权去纠正,必须限时改正,必须让该负责的人对这种错误承担责任,必须让该负责的部门付出代价。如果现有的《文物法》等相关法规不能得到认真的执行,新的长城保护法规出台后,照样也有可能形同虚设,起不到保护长城的作用。(编辑:姜志)


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