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强制婚检争端牵出一个法律困局:到底谁说了算?

2005-07-28 11:40:01 南方周末 见习记者许峰

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  2003年10月1日国务院《婚姻登记条例》正式施行后,各地民政部门开始按照自愿婚检原则进行婚姻登记。但1995年6月1日起实施至今的《中华人民共和国母婴保健法》则规定,申请结婚登记必须先做婚检。两法的冲突让“准新人”和执法部门无所适从

  南方网讯 “我们这次背了黑锅”

  姜相春觉得自己很无辜,一则新闻报道把她拖进了“强制婚检”的漩涡。

  这一切,缘于6月24日黑龙江省十届人大常委会修订的《黑龙江省母婴保健条例》(下称《母婴条例》)。

  7月18日,身为省卫生厅基层卫生和妇幼保健处处长的姜相春接受当地记者采访,解读这个新条例。当时记者随口提到了婚检。“我没有说‘强制’婚检,只是说根据条文‘应该’婚检。”姜相春抱怨那个记者曲解了她的意思,“‘强制’这个词听起来让人别扭。”

  在记者采访中,与新修订的《母婴条例》相关的省人大常委会、省政府法制办、省卫生厅、民政厅都一再强调,没想到“黑龙江恢复强制婚检”的报道会产生巨大社会反响,“街头热议”。

  “其他各省的母婴保健条例或者母婴保健法实施办法,都有‘应当婚检’的字样,这次黑龙江之所以被关注,在于2003年国务院《婚姻登记条例》颁布后,我们是第一个修订母婴保健条例并维持婚检的省份。”姜相春认为,黑龙江这次“背了黑锅”。

  7月22日下午,黑龙江省人大常委会办公楼里不时可以听到工作人员议论“强制婚检”,新闻办主任姜洪波的办公桌上摆着好几份报纸,都是关于“黑龙江恢复强制婚检”的报道。

  “条例修订后,7月16日在《黑龙江日报》上做了全文刊登,当时并没有什么大的反应。”姜洪波对全国舆论突然关注黑龙江的这个条例有点不理解,“事情出来后,还以为出现纰漏了,省人大常委会几个副主任专门碰过几次头。”

  “6月初省政府法制办提请审议根据行政许可法修订一些地方性法规,于是省人大召开了常委会。”姜洪波介绍,“这次会议上共修订了17部地方性法规、规章,不仅仅针对《母婴条例》。”

  “不存在‘恢复’的说法,有关婚检的条文是一字不差保留的。”

  省政府法制办助理巡视员张忠华认为,新条例只是保留了旧条例的婚检规定,“强制婚检”可以说从未被取消过。

  婚检与否无所适从

  家住哈尔滨市南岗区的王化龙看到“强制婚检”的报道后,7月22日一大早就去相关单位咨询,“我现在糊涂了,妇幼保健院跟我说结婚先要婚检,而婚姻登记处跟我说根本不需要。”

  同样感到无所适从的还有省民政厅社会事务处调研员魏广福。《婚姻登记条例》没有规定强制婚检,婚姻登记机关如果硬性要求婚检,当事人可依法提起行政复议或行政诉讼,民政部门也要对有关责任人予以行政处分。

  可是按照黑龙江《母婴条例》的规定,婚姻登记机关的工作人员,未查验当事人的婚前医学检查证明而给予结婚登记的,由其所在单位或者有关主管部门给予行政处分。

  这样,一旦认真起来,“没婚检给登记的要受处分,强制婚检了给登记的也要受处分。”省民政厅的魏广福调研员表示,民政部门目前还得按《婚姻登记条例》执行。

  由于婚检涉及收费问题,卫生部门似乎不愿意太多谈及。

  “婚检没什么利润可图”,哈尔滨妇幼保健院院长孙冬韦表示,本来妇幼保健院就属于非营利性的医疗机构。“2003年以前的强制婚检包括一般体格检查、血液分析24项、尿液分析11项、淋球菌涂片检查、梅毒筛查等。当时这些检查的市场价格接近260元/对,但由于婚检是公共医疗项目,省卫生厅与物价部门最后把价格定在了130元/对。”

  “城市里婚检收费比较正规,但不排除一些县在婚检中搭车收费。”省卫生厅姜相春处长介绍,由于一直相信强制婚检会恢复,黑龙江的20个婚检网点没有撤销。

  黑龙江此次推行的婚检政策中,艾滋病、梅毒、淋病、麻风等4项为必检项目,其他各项由新人自行选择。

  “本来还想就具体的婚检项目调整和收费标准同物价部门协商,现在看来,这项工作要暂时放下了。”姜相春很无奈。

  7月20日,省卫生厅虽将修订后的《母婴条例》发给各婚检网点,但是并没有要求执行这一新条例。

  新条例出台“很顺利”

  行政许可法颁布实施后,黑龙江省卫生厅在2004年10月就提出修订《母婴条例》的建议。

  姜相春在省政府法制办举行的研讨会上介绍了卫生部门的观点,“首先,实行婚检制度是落实婚姻法的一个具体措施;其次,母婴保健法关于强制婚检的规定未作修改,省级条例应该按照国家大法进行修订。”

  但是,省民政厅的参会人员反对这一意见,认为修订后的黑龙江《母婴条例》应该符合国务院《婚姻登记条例》的规定。

  卫生厅和民政厅意见相左,省政府法制办又组织了两次协调会。法制办最后认为,如果采纳民政厅的意见,《母婴条例》需要作很大的变动,而且还与母婴保健法不匹配,另外考虑到防治传染病的需要,应支持卫生厅的意见。

  6月24日,新修订的《母婴条例》最终在省人大常委会第十五次会议上通过。原条例中的“准备结婚的男女双方应当接受婚前医学检查和婚前健康教育,凭婚前医学检查证明,到婚姻登记机关办理结婚登记”等内容一字未改。

  “当时很顺利就通过了,没有谁提出异议。”省人大内务司法委员会委员于逸生回忆。作为黑龙江大学法学院院长,他认为根据立法法,《母婴条例》并不违法。

  卫生部政策法规司一位官员还认为,黑龙江通过地方立法再次明确强制婚检的做法,有着潜在的政策基础。当性病蔓延成为中国社会一大公害、中国政府高度重视艾滋病传播问题时,“婚检十分必要”。

  管结婚的与管生孩子的

  在2001年、2002年国务院组织的两次乱收费专项调查中,婚检搭车收费都赫然在列,被视为加重农民负担。

  “老百姓错误认为婚检是民政部门的事,办理登记手续时,经常埋怨民政部门乱收费。”民政部基层政权与社区建设司婚姻登记处的官员介绍了2003年民政部起草修订《婚姻登记条例》的动机。

  2003年8月8日国务院公布新的《婚姻登记条例》后,8月19日,卫生部妇幼保健与社区卫生司妇女卫生处王斌处长就表示,新《婚姻登记条例》并未取消强制婚检。卫生部所依据的,是比《婚姻登记条例》效力更高的母婴保健法。

  8月27日,民政部基层政权与社区建设司婚姻登记处肖金峰处长重申:依据新的《婚姻登记条例》,各地不得搞强制婚检,违者要遭到起诉或是行政处分。

  2003年10月1日《婚姻登记条例》正式施行后,各地民政部门也就按照自愿婚检原则进行婚姻登记。

  婚检自愿后,婚检率急速下降。卫生部公布的统计数据显示,2004年全国婚检率不到10%,个别地方已不足1%;与此相对的,新生缺陷儿比例却在攀升。

  今年全国“两会”期间,有人大代表提交了“关于恢复强制婚检”的议案。来自天津、北京、辽宁、山东等地的人大代表与政协委员纷纷指出,取消强制婚检弊大于利,会造成新生缺陷儿增多。值得注意的是,这些代表和委员绝大多数来自医疗卫生界。

  而在今年7月召开的全国民政工作分析会议上,民政部部长李学举表示,取消强制婚检后新生儿缺陷率升高只是一种“传闻”,并无实在依据——据调查,取消强制婚检前后,新生儿的缺陷率在正常波动范围之内,婚检跟新生婴儿缺陷率没有必然的直接联系。

  当卫生部与民政部在婚检问题上意见不同之时,地方政府也在进行一些新的尝试。

  2004年11月南京市提出的免费强制婚检的建议得到不少地方的响应,浙江舟山,上海市卢湾区、闸北区,重庆市渝中区等地开始实施“强制婚检,政府埋单”。

  2004年起,湖南省宜章县试行将婚姻登记处设在当地妇幼保健院,两部门联合办公。“准新人”要先接受免费婚检咨询,再进行婚姻登记。

  不过,让所有公民都享受免费婚检,目前政府还没有足够的财力。

  两年前埋下的法律“地雷”

  伴随着强制婚检争议浮出水面的,是一个错综复杂的法律迷宫。其间不仅有全国人大立法和国务院立法的冲突,也有中央立法与地方立法的冲突。母婴保健法、婚姻法、婚姻登记条例以及各地的母婴保健条例,存在着互相抵触的地方。

  婚检始于20多年前,与计划生育相应而生,起初并未在全国范围内强制执行。婚检变为强制,缘于1986年卫生部和民政部联合下发的《关于婚前健康检查问题的通知》。

  1994年,经国务院批准,民政部发布了《婚姻登记管理条例》,规定申请结婚的男女双方,必须到指定的医疗保健机构进行检查,并向婚姻登记机关提交婚检证明。这是强制婚检第一次成为法律。

  1995年6月1日起施行的母婴保健法,明确规定“男女双方在结婚登记时,应当持有婚前医学检查证明或者医学鉴定证明”。

  2001年修订的婚姻法虽然规定患有“医学上认为不应当结婚的疾病”的,禁止结婚,但没有明文规定是哪些疾病。

  2003年10月1日起实施的《婚姻登记条例》,则取消了先前关于强制婚检的规定。

  当时就有法学专家指出,在新的婚姻法对婚检没有任何规定的前提下,也就没有所谓“后法优于前法、新法优于旧法”的问题,又由于母婴保健法和《婚姻登记条例》是上位法和下位法的关系,根据立法法的规定,下位法不得违反上位法,所以,“凡是在实行婚前医学检查制度的地区,都应当适用母婴保健法。从法理上讲,强制婚检实际上一直存在的。”

  事实上,民政部当初起草《婚姻登记条例》时,的确没有遵循母婴保健法的相关规定。据民政部婚姻登记处官员介绍,2003年修订《婚姻登记条例》主要依据的是婚姻法,就婚姻关系来讲,婚姻法的效力要高于母婴保健法,所以,“婚检问题应当适用婚姻法,而不应适用母婴保健法。当时如果考虑与母婴保健法的一致性,肯定会保留强制婚检的条文的。”

  但隐患从此埋下。两年后,黑龙江修订《母婴条例》时,踩上了这颗法律“地雷”。

  国家行政学院应松年教授分析,黑龙江的《母婴条例》作出和上位法——母婴保健法一致的规定,符合法制统一的原则,但立法法还规定,“行政法规的效力高于地方性法规、规章”,这意味着黑龙江的地方立法不得与《婚姻登记条例》这一行政法规的内容相抵触,从这个意义上,黑龙江的《母婴条例》又不得保留强制婚检的内容。

  北京大学法学院姜明安教授认为,从本质上讲,政府对公民进行婚姻登记是一种行政许可行为,《婚姻登记条例》已经设定行政许可事项范围,省级政府增加“强制婚检”内容,也就是增设新的行政许可事项,不仅违反《婚姻登记条例》,也违反行政许可法。

  “我们修订这部地方性法规时,是完全遵照立法法和人大的立法程序进行的,并且我们在颁布实施的同时就已经报全国人大常委会备案,而全国人大并没有行使撤销权,也没有任何信息的反馈。”黑龙江省人大常委会新闻办主任姜洪波对于目前的困局持观察态度。

  如何化解这一立法尴尬,姜明安教授认为,目前最好的办法就是由全国人大常委会作出决定,进一步明确对婚检的态度,要么维持母婴保健法规定的强制婚检制度,修订与之相违背的条例,要么对母婴保健法进行修订,取消强制婚检制度,或者修改婚姻法,明确自愿婚检。

  应松年教授还认为,国务院以及有关国家机关今后在出台新的法规、规章时,应考虑到与上位法的一致,对于一些不适应实际要求的上位法,要等其修改以后再出台法规、规章,“否则,即使有好的立法意愿,也未必能达到好的立法结果。这种法律打架、执行部门处于两难境地的情况要尽量避免。”(编辑:姜志)


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