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[南方周末]专家访谈:划拨部分国有资产解决社保基金问题

2003-10-08 11:55:29 南方周末

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    南方网讯  9月上半月,深沪两大交易所就有13家上市公司发布公告,欲转让国有法人股。这一切都在《产权交易管理办法》、《上市公司国有股转让暂行办法》出台以及地方国资委挂牌之前发生。很显然,国资动向与社会保障基金问题大有关联,只谈国资变现而回避变现后的去向,是值得警惕的问题。

  为此,记者采访了中国人民大学社会保障研究所所长李绍光教授。

  社保基金隐性债务巨大

  南方周末:新的国资体制采取分级管理的原则,地方上市公司国有股权转让的审批权目前正面临下放地方的可能;由于我国实行分级社保,地方政府可能对出让部分国有股权充实中央社会保障基金存在积极性问题。这个问题有什么解决的途径?

  李绍光:我曾经说过,应当通过划拨明确职工是债权人、政府是债务人这样一个债务债权关系。明确了这一点之后,就会发现充实全国社保基金这个说法并不准确。

  即使全部划拨给全国社会保障基金,全国社会保障基金也只是代理你这个地方政府来向你这个地方辖内的职工偿还债务,你把它握在自己手里,那就要自己来直接偿还。

  所以,解决这个问题需要明确债务债权关系,以及什么机构来代表债务人即政府行使义务,什么机构来代表债权人即职工来行使权利。而作为一个代理机构,你实际掌握着多少资产,就要有多少负债,资产与负债必须平衡。这些问题处理起来需要有一个债务人和债权人之间的协议和相应的委托代理关系,更重要的是要有一个法规的框架规范这些事项。

  南方周末:一些地方加快国有股转让的动作,会出现逃避对老职工社会保障基金欠账的现象吗?如何避免这一现象的发生?

  李绍光:讨论这个问题需要有一个平台,这就是政府应当在法治的框架内履行自己的公共职责。我在前面所讲的职工和政府之间的债权债务关系的明确、债权债务的代理以及中央政府和地方政府之间的权利和责任分配,都需要依法而行。涉及到利益的问题,靠讲道理、思想政治工作甚至是行政命令都解决不了,只能由法律来解决。

  我们国家在社会保障方面的立法工作需要加快。社会保障体系本身非常庞大和复杂,社会保障制度建设的过程也会很长,不能指望等所有的问题都取得一致意见了,最后再出台一部总的社会保障法,来处理所有的问题。如果要这样做,要么等待很长的时间,要么就是为了赶时间而仓促出台,降低法律的长期时效性和可操作性。

  对于“划资还债”,如果决策者下定决心要付诸行动,那么就要克服困难,一边试点一边尽快就此形成一部法律或是具有法律效力的条规,而不是像过去那样等到试点结束以后再制定法规。在形成这样的法律或条规之前,应当采取果断措施,防止那种异常地出让国有资产现象的出现。

  今年5月,社会保障基金理事会成立股权部,其职能是管理划入的国有企业国有股权,并将在今后组织机构日益完善的社保理事会中扮演重要角色。

  在此之前的3月,经济学家吴敬琏、林毅夫向十届全国人大和政协提交议案、提案,建议:在中央政府向各级国有资产管理机构划拨国有资产之前,首先切出足够的国有资产(包括国家在国有控股公司中的股东权益)过户到全国社会保障基金会,用以偿还国家对国有企业老职工的社会保障隐性负债。

  我国的社会保障由现收现付制(即国有企业和政府机关的职工以“低工资制”实现保费预扣,在领取工资后无须缴纳费用就可以享受获得养老保险、医疗保险等的法定权利)向社会统筹与个人账户结合制的转化,产生了老职工的社会保障基金补偿问题。以1997年GDP的30%计,这笔隐性债务总量已超2万亿元。

  划拨国有资产来彻底解决是可行之道吗

  南方周末:社会保障基金理事会成立股权部,此举是否意味着国家对国有企业老职工社会保障基金的问题欠账即将通过划拨国有资产来彻底解决?

  李绍光:通过划拨国有资产解决国家对国有企业老职工的社会保障问题是一个由来已久的设想,但是一直未能付诸实施。

  之所以提出这个设想,是因为社会保障融资在理论上只有两种办法,第一种是现收现付,即依靠税收来作为融资来源;第二种就是基金积累。我们在计划经济时代采取的是现收现付的办法。随着我国人囗老龄化加速,现收现付带来的压力越来越大。

  这个压力的直接承担者虽然是政府,但是它在本质上是用正在工作的一代人创造的财富去赡养上一代人。对于经济增长而言,如果上一代人因此而增加的消费对于经济增长的贡献率小于工作一代人利用等量财富进行投资和消费对于经济增长的贡献率之和,那么现收现付就必然会对经济增长产生不利的影响。当初正是因为考虑到现收现付不利于资本形成,所以才借鉴国际上的成功经验,引入个人账户的基金积累制。

  但是1995年基本养老保险引进个人账户的部分积累制时,并没有考虑如何从根本上解决过去没有积累的老职工的养老金从哪里来这个问题,而是寄希望于先用年轻人个人账户中的积累来给老人发养老金,这样个人账户就成了空账户,那么将来要还的时候,还是要靠现收现付的方式去融资,所以名义账户的实质还是现收现付。

  可是完全现收现付行不通,这是我们在好几年以前引进个人账户的基金积累制的一个主要原因,也早就认识清楚了的。后来的部分积累制利用了向年轻一代借钱的方法偿还老人的养老金,问题还没有得到完全解决,所以有人提出了开征社会保障税等办法来解决这个问题。可是因为实际当中存在着个人账户空账这么一个大漏斗,所以在这个时候开征社会保障税最终会把养老保险导向无限的现收现付。那么就只有基金积累一种办法可用了。而真正的基金积累应当是实账积累的,所以个人账户必须用实质性资产去把它做实。

  从现实的融资来源来看理论上的解决办法,既然现收现付行不通,那就只剩下划拨国有资产这么一条路了。

  这个设想如果能够付诸实践,那么广大的普通老百姓手里也能够拿到一点真金白银的东西用来养老。但是理论上有办法并不等于实践中一定会采行,这个设想实施起来肯定不会是一帆风顺的。它能不能实行,最终可能还要看政府的决心大不大,坚定不坚定。

  怎样划拨是一个技术性问题

  南方周末:如果以划拨国有资产的方式解决老职工社会保障基金的欠账问题,您对其中的步骤有什么具体设计?比如说,划拨国有资产需要一个过程,在这个过程中应该如何安排各省区之间的分配?

  李绍光:要不要划拨是一个决心的问题,而怎样划拨就是一个技术性问题,这里边当然也包括怎样处理各种利益关系。从技术角度讲可能会有不同的方法和步骤,目前理论界也在探讨有哪些可能的划拨方式,各自的利弊如何。但是不管怎样划拨都需要明确一个共同的前提,即最终的债权人是职工,而债务人是政府。应当通过划拨的过程把这样一种债务债权关系明朗化,但是现在这个问题还盖着一层薄薄的面纱。

  明确了这个关系之后,接下来就要看具体到各地每一个职工,他们没有实现的养老金债权是多少。这与计发方式有关。

  个人账户的“空账”部分,因为是按缴费方式收缴的,所以应当连本带息,有多少欠账还多少。至于“老人”的隐性债务这一部分,就比较复杂一些。它需要事先决定是按规定受益制的方式发放,还是建立起一个个人账户,制定一个公式,把他们过去的贡献折算出来,然后以等价的资产填充到个人账户中。

  前一种办法实施起来可能相对简单,只需要按照老职工退休前工作年限、今后的生命余年、当地实际工资水平和维持一定生活水准所需要的支出水平等几个主要的因素,就可以决定一个地区的职工养老金收益公式;后一种方式实施起来可能会比较复杂,因为历史因素非常复杂,这个折算公式会很难制定。这样具体到每个省区需要划拨多少来还债,就有了一个基本的依据。考虑到各地的生活费用支出水平毕竟还是存在着相当大的差别,所以也没有必要在全国范围内实行一个统一的受益率,这样可以减缓一部分体系内收入再分配的压力。

  我觉得可能有必要澄清一个问题,“划资还债”是存在一个上限的,不可能指望通过它来把一个穷人在一夜之间变成富人,只是要让普通职工自己掌握自己今后养老所必需的财富。如果某些地区在划拨了之后还存在缺囗,那也可能需要通过另外想一个单独的办法来填补缺囗,当然前提是要把本地区的划拨工作做足。至于那些养老保险基金还能维持年度收支平衡的省份,也不是就不需要划拨了,因为他们的基本养老保险制度都是一样的,即实质上的现收现付。

  划拨国有资产所涉及的范围要大于国有股减持

  南方周末:您曾经提出,“划拨国有资产需要一个相应的市场,考虑到我国股票市场的现状,这个市场是建立在现有的股票市场的内部还是外部,应是一个需要单独提出的问题。”现在看来,这个问题是否已经有了明确的答案——建立在现有股票市场的内部?按您的设计,这个市场应该如何建立?

  李绍光:首先我不认为这个问题已经有了明确的答案,至少在理论上还是存在值得探讨的空间的。只是近年来大家把注意力集中在国有股减持之上,并且股权形式的国有资产是最接近金融市场的,所以才会认为这个问题必然要在股票市场内部解决。

  事实上,划拨国有资产这个问题所涉及的范围要大于国有股减持。最终圈定的可划拨资产在数量上可能很大,而且可划拨资产也许不完全是国有股权,也可以是一些还没有进行资产证券化的资产。所以我个人觉得现在不应排除在现有股票市场之外进行资产证券化并且流通变现这种可能,例如对一部分没有股权化的资产,也可以考虑发行以拟划拨的国有资产作抵押的债券。

  由此可见,需要一个什么样的市场是和划拨方式直接相关的。如果把划拨问题放到这样全面的金融框架里来考虑,那么自然就不会只把眼光局限于股票市场内部。这也许能够缓解矛盾过度集中于一个狭窄地带的难题。但是有时候在某些特定的现实背景和条件下也许没有足够的时间让我们从零开始按部就班地进行,这时就是一个路径依赖的过程了。

  南方周末:由于划拨国有资产产生的即期现金流依赖于资本市场,您认为现阶段我国资本市场所包含的风险会对社会保障体系的发展起到怎样的制约作用?

  李绍光:现金流管理首先是基金的一个资产组合问题,要根据自身负债的现金流需求特点制定资产流动性管理策略。比如对“老人”的负债必须用一个稳定的现金流去偿还,而“中人”和“新人”的个人账户中则可以持有一些长期性资产。

  从整个流动性管理策略来考虑,利用资本市场将所持资产变现就只是获得流动性的策略之一。此外还有别的策略可供选择,例如委托资产管理公司行使股东权益,从所持股权的现金分红获得现金。如果持有的资产中包括债券,还需要通过债券交易来获取现金。另外还可以建立一个年金计划与之相衔接,以所持资产向保险公司购买年金产品,从中获得稳定的现金流。在制定资产组合策略的过程中,就要考虑到资本市场中的风险问题。

  另外,如果拥有一个发达的货币市场,拥有货币市场基金这样的投资工具,也是一个很好的流动性来源。所以我们希望看到,社会保障的发展能够对我国金融市场的发展有所推动。

  现在再来看我国资本市场、主要是股票市场的风险问题。股市的系统性风险并不是靠简单的分散化投资策略就能避免的。这个系统性风险实际上是拖了社会保障改革的后腿。

  养老金基金的负债需要用一个长期稳定的现金流去偿还,必须考虑现金回报的长期稳定性,所以它在进入资本市场之前不得不慎重地作出权衡,包括以多少资产进入、以什么速度进入、在什么时机和条件下进入、怎样进入股票市场以及怎样进入债券市场,对每一个问题都要进行仔细权衡。

  这种权衡会让它根据自身各种因素对所能承担的风险作出自己的判断,并在此基础上决定自己如何进入资本市场。对它来讲,这可能也是一个边学边干的过程,它会和资本市场进行磨合,也许还会对自己作出一点调整,而它的进入本身也许能够为资本市场的发展带来一些新的东西,是一个互相影响、互相适应的过程。总之是希望我们的金融市场能够健康地成长起来。(编辑:郭琼丽)


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