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税费改革:破解农村难题的重大举措

2002-08-15 19:22:22 经济参考报 丁根喜 魏新华

  南方网讯 一场声势浩大的改革——农村税费改革,正在全国20个省、市、自治区的全部,以及其他地区的25个县(市)开展起来。已经全面试点的安徽、江苏以及其他地区的部分县(市)的农民,赞颂这次农村税费改革是建国53年来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的又一次翻天覆地的重大变革。这是国务院农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健在接受记者采访时道出的肺腑之言。

  农民负担居高不下是相当普遍的现象。有些地方和部门不顾国家三令五申,随意向农民伸手,面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目多,数额大;有些地方虚报农民收入,超标准提取村提留和乡统筹费,强迫农民以资代劳;有些地方违反国家规定,按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税;有些部门要求基层进行的达标升级活动屡禁不止,所需资金最后摊派到农民身上;有些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物,酿成恶性案件和群体性事件。据统计,1999年全国农民直接承担的税费负担总额约为1200多亿元,农民人均负担税费为130多元。其中,农民缴纳的农(牧)业税,农业特产税、屠宰税各项税收收入近300亿元;农民直接缴纳的村提留和乡统筹费约为600亿元:“两工”中的以资代劳及其他各种社会负担(包括行政事业性收费、集资、罚款、摊派等)约为300亿元。

  正是在这种关键时刻,在农村这道难题无法破解、农民怨声载道之时,党中央、国务院审时度势,经过调查研究,决定在农村实行农村税费改革,并于2000年开始先后在安徽、江苏全省及其他地区的102个县(市)进行了改革试点,2002年又扩大到20个省(直辖市、自治区)以及其他省份的25个县(市)。

  黄维健说,这次农村税费改革,归纳起来可以用“三取消、两调整、一改革”来概括。所谓“三取消”,是指取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;取消统一规定的农村劳动积累工和义务工。“两调整”是指调整农业税政策;调整农业特产税政策。“一改革”是指改革村提留征收使用办法。这里讲的“三取消”一目了然,“两调整”讲的是对农业税和农业特产税的税率和计征方法上作了调整,其农业税的税率则由过去常年产量的15.5%调整为最高不超过常年产量的7%;农业特产税则根据当地实际情况,按照略高于农业税税率的原则下调农业特产税税率。将原来在生产和销售两个环节计征改为在生产或销售一个环节征收。“一改革”讲的是取消按农民上年人均纯收入一定比例收取村提留的做法。原由农民上缴村提留开支的村干部报酬、五保户供养、村办公经费三项费用,采用新的农业税附加或农业特产税附加统一收取。农业税附加、农业特产税附加的比例,均不得超过其正税的20%。农业税附加或农业特产税附加实行乡管村用,由乡镇经营管理部门监督管理。一般说来,实施农村税费改革以后,农民人均负担的税费要比改革前减少30%左右。这样计算起来,全国农民直接承担的税费负担总额与1999年相比,至少可减少300亿元至500亿元。

  谈起农村税费改革的成果,黄维健说,从安徽等地区两年多的试点实践来看,改革取得了明显成效,试点达到了预期目的,基本做到了“三个确保”:一是确保了农民负担得到明显减轻;二是确保了乡镇政权和村级组织必不可少的经费;三是确保了农村义务教育经费的正常投入。从整体上来讲,这次农村税费改革是江泽民同志“三个代表”重要思想在农村工作中的具体体现,对我国农村的长期稳定发展、农业现代化建设事业以及农村民主法制建设,都将产生深远的影响。其效果主要表现在三个方面。

  第一,农村税费改革保护和发展了农村生产力,激发和调动了农民的生产积极性,进一步规范了农村分配关系,新的农村税费制度框架基本确立,初步形成了“税费规范、公开透明、民主监督、责任追究”的农民负担监督机制。这次农村税费改革从制度上初步理顺了国家、集体和农民三者的分配关系,从根本上减轻了农民负担。首先,规范了农村税费制度。这次农村税费改革取消了长期按人头向农民收取的村提留和乡统筹费,停止了对农民的教育集资,取消了屠宰税和农村“两工”,大幅度下调了农业特产税税率,简化了征收环节,合理调整了农业税负担政策并保持长期稳定,初步确立了以农业税、农业特产税及其附加,以及村级“一事一议”筹资筹劳为主要内容的新的农村税费制度框架。改革后,干群关系密切了,试点地区重新出现了农民踊跃交粮纳税的场面,纳税积极性空前高涨,农业税收征收工作进展顺利。其次,政策更加公开透明。各试点地区将各项改革政策交给农民,使“每户都有个明白人”,农民对负担做到了心中有数。三是强化了民主监督作用。改革后村级集体公益事业实行农民事、农民议、农民管的“一事一议”的管理制度,促进了村务公开、财务公开工作。四是建立了责任追究制度。各试点地区明确各级党政主要负责人是本地区农民负担监督管理的第一责任人,实行了农民负担“一票否决”制度,为防止农民负担反弹提供了制度保障。

  第二,农村税费改革促进了农村上层建筑的深刻革命,初步形成了“机构精简、职能转变、缺口上移、强化村级”的乡村政权组织正常运转机制。目前基层政权机构膨胀、人浮于事、养人收费、人吃马喂、铺张浪费现象较为普遍。无钱干事带来政府失信,效率低下。经费不够,就四面八方向农民伸手,这是农民负担沉重的根本原因。近几年尽管中央三令五申,严抓减负,年年砍收费项目,但效果不彰。实践教育了我们:与其“扬汤止沸”,不如“釜底抽薪”。这次农村税费改革,就是从源头上“抽薪”的行动。首先,取消乡统筹费等面向农民的各种政府收费,逼迫乡镇大刀阔斧地进行机构改革,通过转变政府职能,减人、减事、减支来适应新形势要求。各试点地区乡镇党政府内设机构由改革前平均每个乡镇5至8个减少到1至3个,进一步压缩了乡镇供养人员,为农服务意识进一步增强。其次,通过改革村提留征收使用办法,有效地带动和促进了村级组织改革。过去行政村规模小,村干部多,开支大,干部挨家挨户收取村提留。由于征收使用不规范,老百姓有意见,村干部有压力,时常发生干群摩擦和矛盾,甚至引发恶性案件。税费改革后,村级开支主要靠征收农业税附加,而且实行村用乡管,使用管理比较规范,得到了农民群众的普遍拥护,村级组织正常运转资金有了保障。村干部实行优中选优后,素质高了,又从催粮收款中解脱了出来,有了更多的时间和精力带领群众发家致富。另外,按照“财力向下倾斜,有缺口留给县以上”的要求,试点地区调整了县乡财政体制,对乡镇因改革出现的财力缺口,由县财政予以弥补。中央和省级财政转移支付资金全部兑现到乡镇和村,确保农村税费改革后乡镇政政权和村级组织的正常运转。

  第三,农村税费改革促进了农村义务教育投入问题的根本解决,初步形成了“政府办学、经费保障、因地制宜、加强管理”的农村义务教育投入机制。近些年来,随着我国基础教育事业的蓬勃发展,农村义务教育形成了以政府财政拨款为主,辅之以向农民收取农村教育附加、农村教育集资等多渠道的经费保障体系。但是,由于目前相当部分县乡财政困难,加上不少地方和部门的达标升级活动屡禁不止,往往逼着乡村向农民集资,逼着学校向学生收费,形成了“校舍修建靠贷款,危房改造靠集资、工资发放靠收费”的局面。彻底解决这一问题,国家决定在农村税费改革中取消农村教育附加和集资,有关经费改由财政预算安排。首先,明确了政府办学的责任。试点地区改变了过去依靠向农民收费集资办学的不规范做法,明确了农村义务教育实行“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的政府办学体制。其次,明确了以政府投入为主的经费保障渠道,将农村中小学教师工资上收到县级财政管理,确保国家统一规定的工资项目及时足额发放。

  黄维健强调指出,农村税费改革试点工作,尽管已经取得了重大成果,但由于长期的体制原因,农村的许多问题不是一下子都能解决的,有一些问题必须引起各地区高度重视,认真研究,妥善解决。一是要下大力抓好各项配套改革。农村税费改革不仅要调整国家、集体与农民之间的分配关系,直接减轻和规范农民负担,而且要通过乡镇机构改革,转变政府职能,农村教育管理体制改革等配套措施,使农村生产关系和上层建筑更加适应生产力发展的要求。各地要充分认识做好配套改革的重要性,把减人、减事、减支工作落到实处。二是要妥善处理乡村不良债务。三是要研究改革现行农业税制度问题。四是客观认识农村税费改革与推进农业现代化的关系。五是建立农民负担监督机制。确保农民负担得到减轻并保持长期稳定不反弹,是农村税费改革取得成功的重要标志。因此,要尽快从制度上建立健全农民负担监督机制,及时监测农民负担情况,立木为信,明令不准再向农民开任何乱收费的口子,并通过立法予以明确,对违禁者要严厉惩处,决不姑息,切实防止农民负担反弹。

  谈及农村税费改革今后的发展方向时,黄维健介绍,根据中央的统一部署,2002年农村税费改革要坚持“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则,在总结经验,完善政策的基础上,进一步扩大试点范围,重点安排中西部农业大省和粮食主产省参加改革,中央和省级财政要进一步加大对改革的支持力度。扩大试点省份要按照中央的要求,进一步加大对改革试点工作的领导,充分估计和妥善应对改革中可能出现的矛盾和问题,确保改革的顺利推进。其他尚未全面试点的省份,要继续抓好现有的局部试点工作,总结经验;同时,要在还未试点的地区继续落实好中央关于减轻农民负担的各项政策规定,维护农村社会稳定。

  黄维健在结束他的谈话时,满怀希望地告诉我们,农村税费改革的最终目标应该是:在规范农村税费制度的基础上,随着国民经济的发展和国家财力的不断增强,通过不断调整分配结构,彻底取消不应由农民负担的各种费用,进一步解放和发展农村生产力。改革的现实要求我们,必须进一步统一思想,提高认识,坚定信心,加快农村税费改革的步伐,确保改革取得成功。只有这样,才能为我国农村经济全面发展、农民稳定增收和农业现代化建设奠定制度基础。(编辑:姜志)



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