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“应急条例”的经济约束力
2003-05-22 19:21:31 中青在线
5月12日，国务院向社会全文公布《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称“条例”），该“条例”从动议起草到正式发布实施相隔才20多天，的确体现出非常时期的非常速度。然而，“条例”的重要性和及时性绝非仅体现于非常速度层面。它所体现出来的政治意义在于，即便在抗非典如同救火的紧急态势下，新一届政府仍然不忘抓住非常机会实践依法行政。
对政府果断出台这样一个行政规章，无论置于哪个层面，其进步意义都不容置疑。是为笔者学习“条例”后的第一感触。不过，笔者以为，也有一些重要条文的规定就其约束力而言可供进一步探讨。本短文仅着眼于“条例”的经济约束力展开。“条例”第一章第六条很关键，它规定政府在平常日子里，需要做好预防突发公共卫生危机的哪些准备，并规定所需经费列入本级政府财政预算。也就是说，经费须由各级政府分别予以保障。实际上，所指的“保障”还涉及到两个层面，第一层面是“应急保障”；再一个是平时的长期投入———是不出现危机状态时难以直接计量“产出”效果的持续性投入。那么，如何能保证从今往后，各级政府都能按时足量地将所需经费投入到位？假如某地某级政府没有按约定投入或投入不足量，谁来监督、承担何种责任？显见，“条例”缺乏这样的约束力，哪怕仅从经济约束———投入预算约束的角度考虑。
目前国内各地政府的财政状况大致可分为三个层次，江浙等少数沿海地区，政府财政已由“建设财政”向“准公共财政”转型；中间层次的政府财政仍以“建设财政”为主导；再就是“吃饭财政”（甚至连“吃饭”都成问题）。
从结构上看，三个层次特像金字塔形状。“条例”虽已规定由国家对边远贫困地区的突发事件应急工作给予财政支持，但对于全国至少有一半的县级财政系典型的“吃饭财政”这一难局而言，事实上很难保证投入不落空。而且，不说此类投入必须确保长期与持续，就是应急的那一部分，是否能落实到位也是个现实难题。
笔者始终认为，防控突发性公共卫生事件的全部费用，理应统一纳入中央财政预算。实行全国一盘棋，统一由中央政府出资。
这个观点有如下理由：
其一，以疫情为主要表现形式的公共卫生危机一般不受地域限制，防控失效，疫情当即蔓延。疫情的始发虽具有随机性，但其防控过程却事关全局，再加上各地分灶吃饭，财政有“松”有“紧”，分级负担必影响防控效果。
其二，非典已被归入“法定传染病”，对非典患者和疑似患者可实施强制治疗和强制隔离。既然“强制”对患者没有任何讨价还价之余地，患者对治疗或隔离的选择权被法律（或者说公众的总体安全利益）所剥夺，即便仅从法理学将强制权定义为国家权力的角度，其所需治疗或隔离的费用也该由中央财政负担———一种必要的国家补偿。
其三，公共卫生与疾病防控队伍只有吃中央的“皇粮”，才能一方面保证平时队伍不散，另一方面又保证队伍不“肿”。
从经济约束力的角度考量，“条例”的某些重要条款尚存在“软约束”，但从“条例”的进步性而言，这终究为抗非典提供了新的重要的法治保障。“条例”虽粗，但可在实施过程中不断修订细化。当然，也不能因为有了“条例”而松口气，长远之策应该是抓紧制订《危机预防处置法》之类的正式法规。（编辑：李美仪）
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