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渔政船太少难护20万渔船,渔船能否代表国家?
2012-05-15 08:47   东方早报  网友评论 条,点击查看

  早报记者 曹怡婷

 

  

  2012年5月14日,海南省琼海市潭门中心渔港,一位渔民正在维修渔船。近海打捞海草、贝壳等近海海产品是多数潭门镇渔民补贴家用的谋生方式。一般情况下半天便可捞取海草800斤,晒干后海草收购价每斤1.2元,主要用于制作中药海草丸。早报记者王辰 图赵佳峰 制图

  “渔民在争议地区的作为是一种态度,即表明这里是我的地盘,我可以来捕捞,又可以排斥他国的生产。”上海海洋大学海洋政策与法律研究所副教授唐建业告诉记者。

  从南海到东海再到黄海,渔业冲突在主权和海洋权益纠纷中扮演越来越重要的角色。回答如何管理渔政的问题,从未像当前这样紧迫,而处理好主权和海洋权益纠纷,又必须合理地“利用”渔业的作用。长期从事国际海洋法、海洋环境法、海洋管理等方面教学与研究的唐建业认为,鼓励渔民前往争议地区捕鱼以显示本国的存在,是可行也必须做的,而“政府可以按照自己的政治诉求,决定当下我们是该选择更加高调,还是暂时低调”。

  北部湾模式不适用南海

  “北部湾,是中越双方拥有的海域,但在南海的断续国界线内的海域,本身就是中国主张的海域,其他国家没有任何权利,也就根本谈不上划界一说。”

  东方早报:近年来,中国渔民与周边国家的海洋执法力量冲突的情形屡有发生。目前,中国涉外渔业纠纷主要有哪几种类型呢?分别有何特点?

  唐建业:综观已经发生的情况,中国渔船所引发的涉外渔业纠纷可大致分三种类型。

  第一种,是中国渔船进入国际上没有争议的他国管辖海域,包括他国领海和专属经济区。假设中国渔船没有经过日本或韩国批准就进入其管辖海域进行生产作业,就属于违法行为。当然,如果经过批准的合法入渔,没有根据对方管理要求报告船位、记录渔获量等,或违反对方许可的渔具类型等,也属于违法行为。

  第二种,是渔船进入了双方都主张的争议区域。实际上这种冲突大多由领土主权的争议所导致,致使两方或者多方对岛屿周边的海域管辖权归属产生争议。

  第三种,是渔船进入公海进行生产作业,即不受任何国家管辖的海域。普遍意义上虽说公海捕鱼自由,但实际上目前全球几乎所有的公海都建立了相应的区域渔业管理组织,对公海渔业进行管理。因此,在进入这些公海海域进行生产作业,必须遵守相关区域渔业管理组织的管理措施,或是成为这些区域渔业管理组织的合作非成员方,或是加入这些区域渔业管理组织。如果不遵守区域渔业管理组织的管理措施,则会产生非法捕鱼的问题,即IUU(Illegal, unreported and unregulated,违法的、不报告的和不管制的)捕捞,产生多边涉外渔业纠纷。

  东方早报:涉外渔业冲突,既有共性,又有特性。就中韩而言,渔业纠纷问题处理时应该遵循的原则是什么?

  唐建业:实际上在中韩之间遵循的是《中韩渔业协定》,2001年6月30日正式生效。根据渔业协定,水域划分有四类。

  “暂定措施水域”,设定于北纬32度11分至北纬37度之间的黄海水域,由双方采取共同的养护和管理措施。

  “过渡水域”,设定于“暂定措施水域”两侧,在两国领海外各设一个,有效期为4年,双方应采取适当措施,逐步调整并减少在对方一侧过渡水域作业的本国国民及渔船的渔业活动。4年期满后(即2005年6月30日),双方两侧的“过渡水域”按各自的专属经济区进行管理。

  “各自专属经济区海域”,即各自对渔业问题实施主权权利管辖权海域,即各自领海最外部界限向海一侧的除“暂定措施水域”、“过渡水域”等外的海域。

  “维持现有渔业活动水域”,“暂定措施水域”北限线所处纬度线以北的部分水域及“暂定措施水域”和“过渡水域”以南的部分水域,维持现有渔业活动,不将本国有关渔业的法律、法规适用于缔约另一方的国民及渔船,除非缔约双方另有协议。

  在处理中国渔船违规进入韩国管辖海域进行生产作业的问题时,需要注意几点:首先,中国政府需要对渔民进行培训,让他们了解中韩渔业协定的内容,特别是各种不同管理措施的区域范围,以及进入韩国专属经济区应遵守的各种管理措施,防止产生涉外渔业纠纷。其次,在发生涉外渔业纠纷时,中国政府应要求韩方必须保证中国渔船的合法权益,即处罚过程中需保证公正公开透明,不仅要公开处罚的法律依据,亦要确保公开处罚的法律程序。

  我必须强调的是,法律途径是此类问题最佳的解决方案。如果谈到之前中国渔民与韩国海警冲突一事,我认为这是个别渔船的个人行为,并不能上升到国家层面。实际上,这是韩国执法队伍对中国渔船的一种执法行为;而中国渔船又属于私人行为。从外交角度来看,可以说出于对中国国民的保护,假使发生执法程序不合法或执法过程中存在非法使用武力或滥用武力,或处罚不公等情形,可以提出外交保护,要求韩方文明执法、秉公执法、司法公正等。但就其性质而言,该事件不能上升为国家外交矛盾。

  东方早报:在东海,中国与日本时有海洋渔业冲突,双方不仅存在钓鱼岛等领土纷争,还有东海划线的争端。您怎么看中日渔业纠纷?

  唐建业:在东海划界问题上,中国与日本在划界的原则上存在分歧。目前双方互不相让,构成了僵局。众所周知,中国主张按照大陆自然延伸的原则来划分,大陆架应以冲绳海槽为界,日本则主张用“中间线”来进行东海大陆架划界。根据《联合国海洋法公约》第76条规定,中国的主张符合“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土”这一描述。但76条也有规定,“如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离。”由于《联合国海洋法公约》并没有规定两种不同权利主张之间的优先顺序,因此这个问题最好由双方通过协商加以解决。

  东方早报:南海的渔业问题因为涉及国家更多因而展现出更多的复杂性,有哪些方面您认为值得关注?

  唐建业:有三个方面的内容。第一,就是“九段线”,也就是断续国界线向内一侧水域是何种地位、何种性质的问题。我们要关注的是,除了划分进领海的海域,剩余的海域的属性是什么,是专属经济区,还是历史性水域?第二,是岛屿主权的争端问题,这点大家都比较熟悉了。第三,是海上战略通道的问题。南海海域的地理位置很重要,美国日本之所以要掺和进来,与此有关。对此,中国已经声明,不管水域性质是什么样,他国在南海的航行权是可以保证的。当然,中国保证的只是商业船舶,对军事船舶搞测量或者演习则是不允许的。

  东方早报:中国和越南在北部湾签署了划界协定和北部湾渔业合作协定,这一模式是否也适用于其他南海地区呢?

  唐建业:不可复制,性质不一样。北部湾,是中越双方拥有的海域,但在南海的断续国界线内的海域,本身就是中国主张的海域,其他国家没有任何权利,也就根本谈不上划界一说。目前南海问题也主要是集中在断续国界线内。因此,可以说这是两个不同性质的问题。

  渔船不能代表国家

  “需要注意的是,只有政府船舶的执法,才是体现国家主权,渔船还不能代表国家,只能说是强化国家的主权的存在。”

  东方早报:渔民在中国海洋争端中处于怎么样的位置?在维护中国海洋权益的过程中,渔业和渔民可以扮演怎样的角色?

  唐建业:如果是前面提到的第一种类型,即渔船非法进入他国管辖海域进行生产,对中国外交没有任何帮助,反而会增加麻烦,给双方的外交关系造成不太好的影响。对于第二种类型,即争议区域,完全不一样,也是我们关注比较多的。需要注意的是,只有政府船舶的执法,才是体现国家主权,渔船还不能代表国家,只能说是强化国家的主权的存在。最后一种情况,如果渔民在公海违规作业那也无异于添乱。但若是在不违规的情况下,则是值得鼓励的,通过合法手段争取资源,对国家是有巨大贡献的。

  东方早报:包括中国在内的各国政府似乎都在补贴渔民,鼓励他们前往争议地区捕鱼,以显示本国的存在。您是否赞成这种做法?

  唐建业:我认为这是可行也必须做的。的确各国都会对前往争议地区捕鱼的渔民进行补贴或技术支持。拿黄岩岛为例,它距离中国距离稍远,如果没有国家的推动,如果渔民不前去捕鱼,慢慢就会被菲律宾蚕食。渔民在争议地区的作为是一种态度,即表明这里是我的地盘,我可以来捕捞,又可以排斥他国的生产。

  东方早报:这么做也有一定风险存在。该如何确保渔民的安全呢?

  唐建业:谈到风险的话,在我看来是有一定可控性的。政府可以按照自己的政治诉求,决定当下我们是该选择更加高调,还是暂时低调,是能够进行权衡的。做,这是肯定的。但做到什么程度,从外交层面上说是可控的。毕竟某种程度上来说,这也是为外交服务的。为了保护渔民的安全,必须配备渔政船、海监船,有冲突时及时赶到现场。打个比方来说,自家的小孩跑到外面去了,家长能不跟出去保护吗?

  政府管理有缺失

  “每人都在各管一摊,形不成合力。中国有20多万条渔船,但渔政船的数量远远跟不上。”

  东方早报:中国在渔政管理方面还有哪些可以改进的?

  唐建业:那么多渔船到韩国非法作业,可以说是国内渔业不成功、政府管理有缺失的一种外部体现。国内渔业资源粥少僧多,捕捞资源不够,又不断有新船造出来。渔民们没有地区去了,只能冒险到外面去捕捞。尽管有风险,但投资回报比较高。1.8万公里的海岸线、300万平方公里可管辖的海洋国土,中国的管辖海域有这么大,这个范围内能容纳多少船,这是可以计算出来的。

  国内管理方面,还有一种“九龙闹海”的现象。每人都在各管一摊,形不成合力。中国有20多万条渔船,但渔政船的数量远远跟不上。这样一来,违法被发现的概率就大大降低了;即使被发现了,处罚力度也不够。

  东方早报:中国目前IUU渔船的状况是什么?目前国际上在打击IUU渔船方面有无一致的措施?

  唐建业:一般,IUU渔船可分在国家管辖范围内、他国管辖范围内还有公海三种层次。现在谈得比较多的IUU渔船是在公海上的,也是比较热门的。2001年FAO(粮农组织)出台了《关于预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕捞的国际行动计划》(IPOA-IUU),这个文件的作用非常大。2009年FAO又出台了《关于预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕捞的港口国措施协定》,这是具有法律约束性的文件,即通常意义上的国际法,但还没生效。

  从实际操作上来说,各个地区的渔业组织都会有一个白名单和一个黑名单。白名单是指经批准的合法捕捞的船只,包括船名、所属企业、国家、批准作业方式等等信息;黑名单是指不在白名单中但被发现在其管辖范围内生产的船只名单。

  东方早报:有一种说法是进入黑名单的渔船将会被全球跟踪?

  唐建业:进入黑名单后,会面临的情况是某些国际港口不让你进港卸货,或者不让靠港、或渔货卖不出去等危险。全球区域性渔业管理组织有20多个,每个组织都有自己的黑名单,如果相互不协调,那就很容易让黑名单的船舶钻空子。比如,某艘船可以到别的国家换个名字注册。因此,FAO现在计划做一份全球渔业名单,让每艘渔船都拥有唯一的号码,就像身份证一样,不管你换什么船名、国际,号码永远不变。如果该计划实现的话,列入黑名单的船只就能在全球被跟踪。

  渔业资源分配难题

  “渔老大往往一人拥有很多船,本地渔民和外地渔民给渔老大打工。那么这些资源有限分配给谁呢?是渔船、渔老大、普通渔民,还是渔业公司,这是一个问题。”

  东方早报:您对构建中国海洋捕捞权制度很有研究,请介绍下这方面的法理依据和实践可行性。现阶段存在哪些问题?

  唐建业:《渔业法》中规定,根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则,确定渔业资源的总可捕捞量,实行捕捞限额制度。渔民能捕捞多少,需要根据每年渔业的增长量来决定,不能影响渔业资源的可持续利用。接下来就是分配给谁的问题。中国渔区在20世纪80年代进行体制改革后,集体渔船卖给了渔民个体。现实情况是,渔老大往往一人拥有很多船,本地渔民和外地渔民给渔老大打工。那么这些资源有限分配给谁呢?是渔船、渔老大、普通渔民,还是渔业公司,这是一个问题。

  东方早报:如何将中国的《民法通则》、《物权法》以及《联合国海洋法公约》结合起来呢?也就是说如何将中国国内法与国际法结合?这种结合有哪些困难的地方?

  唐建业:《物权法》第123条规定,依法取得的滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。对《联合国海洋法公约》的解读中可以看出,在领海范围内,国家享有主权,可以自行分配。在专属经济区里,就会碰到一个问题。中国周边海域是半封闭海,渔资源在不同国家管辖海域内洄游。一般而言,鱼类在中国沿岸产卵长大,冬天又到韩国日本管辖海域过冬,所以这个鱼你很难说是中国完全可以决定的。

  东方早报:您曾指出,“专属经济区内的海洋捕捞权可以实行拍卖,优先考虑现有在此区域作业的渔船。”这个方法在现有地缘政治条件下是否可行?

  唐建业:如果说领海内的渔业是生存性渔业,那这些海域就应相当于农民的自留地,是生存性渔民的保障海。领海以外的渔民投资相对而言商业性更浓,因此,可以对这些海域内的捕捞权进行拍卖。然而从可行性上来说,很难推行。一来,渔业资源量能否计算出来,这是个问题。二来,政府有没有政治意愿推动捕捞权制度。三来,假使这么做了,捕捞权的分配问题也是一个难题。

  中国是大国,也是海洋大国,但中国的渔民却很难有大国渔民的范儿。

  中国面临着复杂的地缘政治,与8个周边邻国存在海上争议,近海渔业资源几近枯竭,中国渔民的身影越来越多地出现在充满风险和不确定性的海域,日渐处于海洋争端的风口浪尖。

  同时,中国渔民也日渐成为中国在争议海域显示存在的重要工具,渔民个体与国家力量的结合将成为以后相当长时间内中外海洋冲突的重要主角。

  南海、东海、黄海;海南琼海、广西北海、福建晋江、浙江台州、山东青岛、辽宁营口……走近中国渔民,走进中外海洋争端的风暴眼。

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