第14期

南网话题南海开出"负面清单":收紧政府的"手" 放开市场的"脚"

南海或是继上海自贸区后第二个公布负面清单的城市。

编者按

习近平总书记在十八届三中全会上指出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。广东一年来在进一步理顺政府与市场、社会的关系方面多有探索。11月21日,广州公布行政权力清单,成首个公布行政部门“权力清单”的城市。12月10日,佛山市南海区发布广东省首份行政审批“负面清单”。

与南海“负面清单”同时公布的还有“准许清单”和“监管清单”,三份清单一起纳入网络审批和监督系统。这一创新之举,使政府与市场的边界更加清晰,以构筑阳光透明的运行机制,值得肯定和借鉴。[详细]

南海三大“清单”详解:能做什么不能做什么一目了然

南海“负面清单”、“准许清单”、“监督清单”详细列表


负面清单:什么事不可以办

南海区的负面清单属于投资准入管理范畴,即政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、项目等。

10日公布的第一批负面清单共列入四大领域的限制或禁止项目。其中,在外商投资产业领域,共列入78项限制项目、38项禁止项目;在一般企业投资领域,共列入107项限制项目、119项禁止项目,包含农林业、石化化工等行业;在区域发展领域,结合南海本地实际,重点列入南海经济开发区等6个区域的各自限制或禁止项目;在环境保护领域,共列入畜牧养殖业、陶瓷行业等7个行业的各自限制或禁止项目。譬如某纺织企业想在南海投资74型染整生产线,上网查询可在《负面清单》“纺织”类别中得知这一项目属于禁止投资项目,因此项目不可行。

“负面清单”相当于投资领域的“禁限名单”。“负面清单”的出台,将起到引导产业发展的重要作用。


准许清单:政府准予个人或组织做什么

准许清单属于政府审批服务范畴,列明政府职能部门准予个人、企业或其他组织从事特定活动的项目,包括行政许可、非行政许可审批、社会服务事项以及鼓励性投资项目。从今年4月开始,南海区各职能部门对审批项目开展了大规模的标准化建设。目前,27个职能局已完成行政审批事项710大项(1304个小项)的标准化建设工作。例如某环保照明集团想在南海新建照明工厂,上网查询可得知,根据《准许清单》“绿色照明产业”类别中的相关规定,该项目可行。


监管清单:做了什么后政府会怎样监管

监管清单则属于市场监管体系范畴,列明政府职能部门各种审批后续监管措施,包括分级分类管理措施、黑名单管理措施等。黑名单措施是指把违法违规企业的基本信息记录在案,然后进行惩戒和规范企业生产经营的措施。

实施“监管清单”后,对企业实行分级分类管理。对诚信较好的企业可减少监督检查的次数,而对诚信较差或因违规违法列入“黑名单”的企业实施严管。据悉,南海区将对食品行业实行A、B、C分级管理,对建筑企业将实行诚信手册管理制度。

 

图解南海行政审批管理系统。

南海“负面清单”意义深远

负面清单符合国际通行规则

“负面清单”的推出有利于引进外资和利用外资,该管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势,世界上至少已有27个国家采用了此种模式。

从世界范围来看,服务贸易和投资协定正超越WTO规则成为新一轮国际贸易谈判和规则制定的核心内容。10多年前,中国加入WTO,从中受益匪浅。现在面临的新情况意味着,中国需要做些改变参与进去,以图不在新一轮的制定过程中被排除在外——否则,中国的对外贸易将大受影响。其中的“负面清单”方式和准入前国民待遇和、国企的“竞争中立”原则等,都是欧美通行的方式。

建“负面清单”是在全球贸易投资规则迅速重构背景下的必要之举——要跟别人一起玩游戏,首先游戏规则要接轨。南海建立“负面清单”,改善市场环境,与国际接轨,对吸引外资、国资进入和整个市场的规则透明化都大有裨益。


有效防止权力寻租

“负面清单”的推出可以有效防止行政审批过程中“吃、拿、卡、要”问题。按照国内现有的审批体制,政府对企业投资准入一直实行严格的审批制度,企业要上新项目,尤其要进入新的领域,就会受到各种关口的阻碍,需要经许多相关部门的审批,盖无数的印。

南海实行事前“负面清单”管理,加上事中“准许清单”,正如南海区区长郑灿儒表示:“通过与网络的全面结合,不仅把权力关进了‘笼子’,而且这个‘笼子’是透明的‘玻璃笼子’,行政审批所有环节都公开透明,每个人都可以看到。”


有利于发挥市场的决定性作用

政府简政放权和减少审批事项,本质上是政府职能的回归。十八届三中全会公布的决定指出,“使市场在资源配置中起决定性作用”,这短短的一句话曾让市场意识到将要到来的改变。“负面清单”即是改变之一。

现在实行的“正面清单”造成很多行政资源放在事前审批上,而对过程和事后监管力量薄弱。我国政府还习惯用行政手段配置资源导致资金、技术、人才等向某些行业集中,当很多民营企业冒失进入这些行业时就会造成产能过剩。

建立负面清单的目的就是什么能做,什么不能做,过去由政府说了算,现在由市场说了算,让市场发挥更大作用。从而也可以让政府把更多的精力放在市场监管上,而不是放在审批上。

 

上海自贸区。

南海实行三单管理都有什么配套措施?

借网络把权力关进“玻璃笼子”

南海区“三单”项目同时在该区行政服务中心官方网站和“南海区行政审批管理系统”同步运行。网络系统对“三单”实行动态管理,涉及法律法规取消的、与相关政策冲突的、区域发展淘汰的项目,系统会及时报警并撤销;而新增、调整的清单项目则会及时更新公布。

通过上网公示和流程融入,“三单”管理模式将行政审批全过程向社会公开,接受企业和群众的查询和全社会监督。

此前,南海已建起了覆盖区、镇、村的网上办事系统,并与微博、微信等网络问政系统,以及电子监察系统相连通,形成了网络问政、网络行政、网络监督相打通的“三网融合”格局。此次出台的三份清单将在这个“三网融合”平台中实行动态管理,借助互联网进一步实现公开透明。


严格监管,确保政府企业群众都规范行事

在“三单”之前,南海区已对行政审批进行了较严格的监管,不过多是对事项审批时限的监督。

南海区将“三单”管理模式融入职能部门的行政审批工作中,要求各部门依据“三单”实施行政审批,做到审批规范化、标准化,实现“无差异审批”,就杜绝了审批自由裁量过大、审批依据不清、审批标准不公开等现象的发生。

此外,企业和群众也可对“三单”进行监督,对其中项目或依据有疑问的,可通过互联网、微博、81812345民声热线电话及时提出质疑。

该区计划将“三单”管理纳入对各职能局的绩效考评,各部门各负其责对“三单”进行梳理、审核和上报,行政服务中心负责提供网络平台公布和考核,纪委监察部门全程网上监控,确保“三单”管理工作高质量高标准完成。

从明年开始,南海还将推进部门执法上网。届时所有部门的行政执法过程包括立案、调查、结论等都将上网公开,做到权力运行受监控,操作流程受约束,为建设法治政府奠定基础。


“1+2”模式完善“非禁即可”

省体改研究会副会长兼秘书长周林生:如果将负面清单比喻为“红灯”,那么准许清单一定程度上相当于是“绿灯”。相比负面清单的事前管理,准许清单属于一种事中指引,包括了行政审批和社会服务、鼓励法规这两项。比如,从事私募基金、电子商务、生物医药产业、新兴材料的企业,都可在达到一定条件后,得到鼓励和扶持。

而监管清单则属于一种事后管理。例如,对建筑行业企业的诚信分为A、B、C、D四个等级,其中A级企业表示诚信优良;B级企业表示诚信良好;C级企业,表示诚信一般;D级企业,表示诚信度较差。“这样分级管理后,显然A级企业在市场竞争中会更受欢迎,D级企业可能连招投标的资格都没有。”何熠钢说。

“在行政管理权限上,南海远比不上上海,但在负面清单之外,同步发布另外两份清单,这种‘1+2’模式也是一种创新,有进步意义。”周林生认为,三份清单的配套实施,将推动行政审批整个流程的公开透明,从事前、事中、事后三个环节,更全面地完善行政审批的运行规则,规范了政府与市场的边界。 [详细]

 

佛山市南海区行政服务中心官方网站。

南海实行“三单”管理模式,已有制度是否足够应对随之而来的挑战:作为政府,在无孔不钻的投机资本存在的情况下,如何规范制度,如何提高监管的效率是需要面对的问题。作为投资者,投资什么都将是自选动作,拼的是眼光、勇气、创意和胆量,对综合素质的要求全不同往日。