2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》以后，依法行政在我国不仅是一种理念层面上的共识，而且已经成为政府行政行为的现实规范。它的颁布与实行，结束了只有公民才守法的历史，明确提出了对政府守法的要求。那么，依法行政的基本内涵究竟是什么呢？

　　首先，依法行政要求必须树立对宪法和法律的敬畏与信仰。宪法是人民与国家之间订立的契约，国家机关只能按照宪法授予的权力去组织行政管理活动，任何国家机关都不允许有超越宪法和法律的特权。因为宪法和法律是人民意志和党的意志的统一，它反映了客观规律的要求和人民的愿望，服从宪法和法律的权威是由民主的性质、法律的性质和党的性质决定的，也是总结我们党执政以来的经验教训得出的基本结论，是党的执政理念的重大创新。因为，在形而下的意义上，法律是一种社会工具，这对于一个社会来说容易做到；在形而上的意义上，法律则是一种信仰，这对于一个社会来说，不容易做到。一个社会，可以以较快的速度建立比较完备的法律体系，但是在一个缺乏法治精神和缺乏法律信仰的社会中，培育国家公职人员对于法治精神的理解和对法律的信仰，并使之广泛社会化，却是一个困难的也是一个漫长的过程。因此，胡锦涛总书记在纪念现行宪法实施20周年的纪念大会上强调，实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法，树立法律的权威必须首先树立宪法的权威。

　　其次，依法行政要求行政机关要根据行政管理法、行政组织法和行政程序法的规定来实施行政管理活动。行政管理法是行政机关依法行政的依据，因此，依法行政必须要根据行政管理法的规定。但是，仅仅根据行政管理法的规定还是不够的，依法行政还必须依据行政组织法和行政程序法的规定。行政组织法规定政府的职权与职责，政府违反行政组织法的规定就会越位（即政府内部越权）、错位（即政府外部越权）、缺位（即政府不作为）。行政程序法规定政府行为的方式、过程和步骤，作为规范行政权力、体现法治形式合理性的行为过程，行政程序是实现行政法治的重要前提，也是衡量一个国家依法行政和行政法治程度的重要标尺，政府违反行政程序法的规定就会导致行政权力的专断和滥用。比如，城市规划必须根据规划法的相关规定进行，但仅有这点是不够的，你还必须具有行政组织法规定的规划许可权限，虽然有了这种规划许可权限，但是，你如果没有按照行政程序法的规定向行政相对人说明理由、听取申辩或举行听政，仍然不能算依法行政。

　　再次，依法行政还要尊重国际条约的规定。国际条约虽然不属于国内法的范畴，但我国政府与外国签订或者我国加入的国际条约，除保留条款外，在我国具有直接适用性，它们也是行政机关从事行政管理活动以及法院审理案件的依据，对于我国的国家机关、企事业单位、社会团体和公民也具有与国内法一样的约束力。我国《行政诉讼法》第72条规定：“中华人民共和国缔结和参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”因此，国际条约在涉外行政以及涉外行政诉讼领域，其效力高于国内法律、法规。尤其是加入世贸组织之后，根据《WTO协定》所作的各成员国不得保留任何条款的规定，国际条约越来越成为一种重要的依法行政之依据。

　　（作者为厦门大学法学博士后）

　　（编辑：林湄）