刚刚闭幕的十届全国人大五次会议高票通过了此前颇有争议的《物权法》。作为调整财产关系的基本法律制度，物权法对建立和完善社会主义市场经济具有极其重要的意义。通过对各种形式财产提供有效保护，物权法可以调动公众创造财富的积极性，促进经济的持续健康发展和和谐社会的建设。物权法的这种作用集中体现在对土地征用的有关规定上。
土地征用的一般含义
一般来说，土地征用是指国家因公共事业的需要，依照法律形式取得个人土地的行为。国家为了提供公共产品，需要获得土地。如果完全依靠市场购买，政府可能面临土地所有者的要挟（ｈｏｌｄｏｕｔ）。例如，假设政府为了修建一条高速公路，需要获得３块由不同所有者持有的土地。如果每位土地所有者对土地的评价均为１０万元，而汽车驾驶者愿意为这条高速公路支付５０万元，那么修建这条高速公路是有效率的，可以创造２０万元的剩余。当政府按照每块地１０万元的价格购买了两块土地后，第三块土地的所有者处于十分有利的讨价还价地位。如果该所有者坚持不出售土地，高速公路将无法建成。利用这种优势地位，该所有者可以提高他的要价，将价格提高到１０万元与３０万元之间的一个价格，例如２０万元。政府将不得不接受。显然，如果每一个所有者都这样行事，高速公路的建设成本将是６０万元，超过汽车驾驶者愿意支付的５０万元，高速公路建设项目将会流产。
在面对上述的情况时，政府的征用是有效率的。征用可以避免要挟问题，降低与公共项目建设有关的交易成本。与此同时，政府的征用必须受到严格的限制。如果对政府的征用行为没有任何限制，政府就有可能滥用征用权，个人的财产权将会始终处于风险中。结果导致个人缺乏稳定的预期，不愿从事长期性的生产和投资活动，经济活动面临全面的萎缩。对政府征用的限制主要体现在两个方面，即公共使用（ｐｕｂｌｉｃ ｕｓｅ）和公正赔偿（ｊｕｓｔ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ）的要求。这两种要求集中反映在美国宪法的第五修正案中。也就是“在没有得到公正的赔偿时，个人财产不能被征为公用”（Ｎｏｒ ｓｈａｌｌ ｐｒｉｖａｔｅ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｂｅ ｔａｋｅｎ ｆｏｒ ｐｕｂｌｉｃ ｕｓｅ ｗｉｔｈｏｕｔ ｊｕｓｔ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ）。
首先，政府征用必须是为了公共使用，而不是为了满足私人利益。假设存在Ａ、Ｂ两个主体。如果Ａ拥有某一财产，他对该财产的评价为１０万元，Ｂ对该财产的评价为９万元。如果Ｂ可以借助政府的力量征用Ａ的财产，就会将财产从高价值的用途转向低价值的用途。相反，如果Ａ、Ｂ之间只能通过市场交易，那么这种无效率就可以避免。其次，政府的征用必须支付公正的赔偿。如果政府征用无需支付赔偿或只需支付极低的赔偿，政府会低估征用的成本，从而过度使用征用权。
中国的土地征用
在中国，土地征用更多的是指国家将农村集体所有的土地转变为国家所有的行为。这种特殊性缘于目前中国土地制度中的二元结构，也就是城镇土地所有权属于国家，农村土地所有权属于集体。在这种制度架构下，如果非农建设用地需要使用集体土地，必须通过征用改变其产权属性，将集体所有的土地转变为国有土地。对于这种征用行为，尽管宪法和土地管理法都有所规定，但这些规定并没有构成对政府的严格约束，土地征用权滥用的现象屡禁不止。根据国土资源部的统计，从１９８７年到２００１年，全国非农建设用地占用了３３００多万亩耕地，其中近７成是通过行政方式征用的。仅２００３年一年，新增建设用地即为６４１．７万亩。另据国务院五部委对全国土地市场的检查验收表明，截至２００４年６月，全国共清理出各类开发区６７４１个，规划用地面积３．７５万平方公里，超过了全国城镇建设用地３．１５万平方公里的总面积。与此同时，土地违法案件层出不穷。仅２００４年上半年，全国就发现土地违法案件４２２９７件，涉及土地面积２１６８９．５公顷，其中耕地１３３４１．７公顷。
出现这些问题的原因在于，首先，公共利益缺乏明确的界定。尽管宪法和土地管理法都规定了公共利益的要求，但是由于缺乏对公共利益的明确界定，在实际的征用过程中，地方政府利用手中的裁量权，人为扩大了公共利益的范围。大量的开发性和商业性用地项目也在公共利益的掩盖下，通过征用过程获得了稀缺的土地资源。其次，对失地农民的补偿过低。现行的补偿标准仅仅以农业产值为依据，忽视了土地的市场价值，使农民无法分享土地价值的增长。调查显示，在农地的征用过程中，农民获得的补偿仅仅相当于成本价的５％－１０％，农村集体得到２５％－３０％，各级政府则得到６０％－７０％。
政府对土地征用权的滥用引发了严重的社会问题。首先，无节制地征用土地造成了大量的失地农民。这些农民被迫流入城市，由于缺乏必要的技能，他们很难在城市谋生，成为社会稳定的隐患。其次，城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用。第三，土地抵押贷款加大了地方政府的财政风险和银行体系的信用风险。第四，导致寻租和腐败的蔓延。
物权法对土地征用的约束
从根本上说，要遏制地方政府的征地冲动，必须进一步完善农民对土地的权利，这正是物权法的题中应有之义。物权法的起草工作始于１９９８年，经过多次修改和审议，最终形成了比较成熟的物权法草案。正如全国人大常委会组成人员指出的，草案坚持正确的政治方向，从中国国情出发，以宪法为依据，体现中国社会主义基本经济制度，遵循平等保护物权的原则，加大对国有资产的保护力度，反映党在现阶段的农村基本政策，维护了最广大人民的根本利益，重点解决了现实生活中迫切需要规范的问题。
具体而言，草案对补偿问题做出了详细的规定。草案规定：“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件。”草案还规定，“任何单位和个人不得贪污、挪用、截留、拖欠征收补偿费等费用。”这些规定有效维护了农民的合法权利。
与对补偿的规定相比，物权法并没有对“公共利益”做出明确的界定。事实上，关于如何界定公共利益，始终是物权法制定过程中面临的重大问题。有的意见认为，如果不界定“公共利益”，缺乏判断的标准，在实践中会导致征用权被滥用，损害公众的利益，因此应对“公共利益”进行必要的定义。也有的意见提出，现实生活中因征用土地侵害农民利益，主要还不是对公共利益的界定不清，而是补偿标准过低、补偿不到位的问题。
为了解决这一问题，全国人大常委会举行了专门的立法论证会。论证会上，多数意见认为，物权法难以对公共利益做出具体规定。在不同领域内、不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，难以做出具体规定。此外，物权法属于民事法律，而征用属于公权力的行使，不宜在物权法中对各种公共利益作出统一规定。据此，草案未对“公共利益”问题作具体界定，而是建议由有关单行法律作规定为宜。同时，草案在“为了公共利益的需要”之后，加上“依照法律规定的权限和程序”的严格限制。并专门增加一条规定，“国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。禁止违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”
无疑，物权法草案增强了对农民权利的保护，为了全面解决土地征用中存在的各种问题，应当尽快实施物权法。但是“徒法不足以自行”，法律的实际效果在很大程度上取决于具体的实施情况。由于土地征用案件中的一方当事人为地方政府，在现行的法院管理体制下，法院尚不能完全独立于地方政府的控制。在这种情况下，如何保证物权法的可诉性，保证法院在土地征用案件中的独立性和权威性，仍然是一个有待解决的问题。此外，物权法的有效实施还有赖于相关制度的完善。包括对公共利益的明确，对政府征用行为的行政救济措施的细化，农民对土地征用程序全面参与，土地补偿标准的合理界定等等。
（作者单位：中国政法大学法与经济学研究中心）
（来源：《中国经济时报》）
（编辑：林湄）
