就我国的情况而言，改革开放20年来，国家经济实力和人民生活水平都有了巨大的提高，但随之而来的是各种经济利益矛盾的激化，比如由于过度浪费资源，破坏环境所带来的前代人与后代人之间的代际利益冲突，就业体制和收入分配改革所带来的社会阶层分化以及各阶层之间的矛盾，政策向东部沿海地区的倾斜所导致的区域经济矛盾等等。这些问题之所以要提出来，是因为这些矛盾已经开始脱离我们所能控制的合理范围，也就是说它们已经开始严重影响经济的运行。本文试图通过对社会主义市场经济中各种利益矛盾产生根源的分析，建立我国社会中经济利益调整的一般分析框架，从而为和谐社会中化解经济利益矛盾提供理论基础。

　　各种经济利益矛盾的根源分析

　　如何调整各种经济利益矛盾，并将其控制在一个合理范围内，是建立社会主义和谐社会所必须解决的问题。要找到正确的调整方法，首先需要弄清楚各种利益矛盾产生的根源。从表面上看，各种利益矛盾产生的原因是相当复杂的，但实际上我们可以把这些原因归结为两点：一是因市场失灵而产生的经济利益矛盾；二是因政府经济职能的某些缺陷而产生的经济利益矛盾。

　　（一）市场机制本身就具有产生某种经济利益矛盾的天然属性。这可以从资源配置、收入分配、宏观经济增长和波动这三个方面来理解。

　　首先从资源配置角度看，市场经济要求市场机制在资源配置中起基础性作用，根据微观经济学中的有关理论，这样当然会使得生产要素被配置在最有效率的地方，是具有合理性的。但是市场机制在配置资源过程中也会有失灵的时候，其突出表现是垄断问题。微观经济学中著名的“马歇尔冲突”告诉我们，在规模收益递增的情况下，完全竞争厂商会不断扩大生产规模直至变成垄断厂商。垄断的存在将使垄断厂商获得正常利润之外的经济利润，从而使不同规模的厂商之间产生利润率和工资率的差异，这就必然表现为利益矛盾。我国垄断行业与非垄断行业的矛盾就根源于此。

　　再从收入分配的角度看，市场经济要求按生产要素分配，即按照每个要素的边际生产力来决定其报酬。这样就必然导致某些拥有优质生产要素的经济主体获得较高的收入，而由此造成的收入差距有可能达到相当惊人的程度。而在几乎所有的市场经济国家中，资本要素的报酬和高技术要素的报酬都要大大高于劳动要素的报酬，其直接后果将是全社会按照收入的高低不同而划分为不同的阶层，而阶层之间由于所得报酬差距悬殊，必然要出现一定的利益矛盾。按要素分配所造成的这种利益矛盾，可能不仅限于阶层之间，而且也表现在地区之间、城乡之间、企业内部之间、产业之间等许多方面，原因是这些经济主体之间可能都或多或少的存在着要素边际生产力的差异，从而造成收入差距。

　　最后从宏观经济增长和波动来看，根据宏观经济学中经典的索洛—斯旺经济增长模型，地区、部门之间的人均收入增长之所以不同，是由于资本与劳动力比率的不同。资本—劳动比率高的地区和部门收入将会更高。虽然由于生产要素的自由流动，各地的资本—劳动比率将会趋同，通过要素价格均等化实现收入的趋同，但这在许多情况下可能是一个相当漫长的过程。在资本—劳动比率没有趋同之前，收入差距将会长期存在。而如果考虑到主导产业的过热问题，这种差距将会加剧。原因是在经济增长和波动过程中，总是有某些产业、地区、部门增长得更快，甚至出现过热现象。而这些增长更快的产业、地区、部门，其收入必然要和其他产业、地区、部门拉开差距，从而产生一定程度的利益矛盾。可见，市场机制在对资源配置起基础性作用的同时，也对经济利益矛盾的出现起到了一定的“基础性”作用。

　　（二）政府经济职能的某些不合理方面加剧了市场经济中的利益矛盾。

　　由市场失灵所产生的各种经济利益矛盾，需要政府通过行使其经济职能来加以弥补，这也正是政府的资源配置、稳定和收入再分配这三大职能产生的原因。但是，政府并不是一个全能的政府，而只是一个有其自身缺陷和自身利益要求的公共选择主体。所以，政府经济职能也存在缺陷，这些缺陷同样导致了各种经济利益矛盾的出现。从我国的情况来看，由于我国政府是一个拥有强大行政和经济资源的“强政府”，因此由它的错误所造成的经济利益矛盾不可小觑。政府失灵所造成的经济利益矛盾，也可以从资源配置、收入再分配和稳定这三大职能的角度来理解。

　　1.从政府的资源配置职能来看，政府失灵突出表现为政府在资源配置中的“偏好”或“偏向”政策。比如，政府主导的资源配置在城乡之间偏向城市，在城市之间偏向东部地区的特大城市，在城市内部偏向城市正规部门和某些国有垄断性的特殊产业，在城市正规部门内部偏向机关、事业单位或其他待遇好、工作稳定的特定群体；同时，由于制度上的限制，这种资源配置上的不公平不能通过生产要素自由流动来消除，市场机制的“要素价格均等化”作用因此而失灵，各阶层、地区、产业、部门之间的人均收入差距因此而不会收敛，只能发散或扩大。这就必然会导致各类利益矛盾产生。

　　以城乡利益矛盾为例，由于第二产业和第三产业是经济增长的主要源泉，所以无论是中央政府还是地方政府往往都采取一些偏向城市的经济政策，这样的政策可能在短期内有利于推动经济增长，但从长期来看，却忽略了城乡差距过大而带来的城乡的利益矛盾，从而使得社会总体上付出更大的政策代价。通过我国城乡在制度、经济、科教文卫、社会保障等方面的不平等，我们可以看到城乡利益矛盾越来越严重的背后是政府资源配置职能的“越位”。

　　2.从政府的收入分配职能来看，政府失灵主要表现为难以适应经济体制转型的要求，对市场经济条件下的收入差距扩大缺乏有效的抑制手段。在原来的计划经济体制下，政府的收入分配职能主要是依靠法律手段和行政手段、利用国家政权的力量来调节收入分配。社会各阶层之间、地区之间、产业之间、企业内部各经济主体之间的收入差别不大，利益矛盾比较缓和。只有城乡之间收入差别较大。

　　然而在经济体制转轨过程中，计划经济体制下的政府收入分配职能已经瓦解，而与市场经济相适应的政府收入分配职能却没有建立起来。改革开放之后，政府的控制日益放松，人们的收入也趋于市场化，收入差距不断拉大。这时候，政府提供的非货币化福利已经难以起到收入再分配的作用，这就要求政府放弃原来的分配方式，一方面将原有福利货币化，另一方面通过转移支付，对不同经济主体实施不同的福利支出政策。但是，目前原有福利货币化的工作尚未完成，而对不同经济主体的收入分配调控刚刚开始，即政府的收入分配职能不能满足实际需要。

　　比如在我国财政支出结构中，属于收入再分配的支出比重极为有限。2005年，我国财政社会福利占全部财政支出的2%左右。相比之下，美国社会保障支出占财政支出的比例为40%，英国为30%，发达市场经济国家平均在30%以上。在发达市场经济国家中，政府转移支付的主要来源是社会保障税和带有累进性的个人所得税、遗产与赠予税。1994年OECD国家上述几种税收占总税收的比重达60%。而这几项税种或者是我国尚未开征的，或者是征管严重不力的。目前我国的社会保障支出主要来源于个人账户和社会统筹。这些来源所能提供的资金是很有限的。以企业养老保险基金为例，据测算，如果把企业（单位）供款限定在工资总额的20%以内，制度转轨采取渐进方式，“老人”养老金、“中人”过渡性养老金和基础养老金由统筹基金支付，我国未来25年的统筹基金年均缺口将达到717亿元，总缺口1.8万亿元。这个缺口只能由财政动用其他收入来弥补。这实际是社会保障的硬性需要“倒逼”财政的再分配支出。可见，目前政府的收入分配职能严重滞后于市场经济的要求，结果是我国各经济主体之间的收入差距随着经济增长呈现逐年扩大的趋势，加剧了现实社会中不同的经济利益矛盾，不利于社会的和谐。

　　3.从政府的稳定经济职能来看，政府失灵主要表现为，以行政手段为主的宏观调控模式加剧了中央与地方利益的矛盾。我国历次的宏观调控实践说明，如果单纯依靠经济手段和法律手段难以达到预期的调控效果，则只有依靠行政调控手段才能发挥作用，行政调控手段是中国政府调控经济的一个特色。但是，这种方式虽然在短期内抑制了经济过热，却加剧了本已存在的中央和地方矛盾。1994年我国分税制改革前，中央财政和地方财政收入的比例基本是3∶7，支出的比例也基本是3∶7；分税制度改革以后，收入的比例变为基本是1∶1，而支出的比例没有多大变化，维持在3∶7。地方政府处于财政小事权大“小马拉大车”的尴尬状态，越是级别较低的政府，越处于“资金”饥渴状态。在这样的财政体制下地方政府一方面希望于中央财政的转移，这不禁让人想到“驻京办事处”的“跑部钱进”；另一方面，地方政府开始牟取新的税源和扩张其预算外的收入。其中土地成了地方政府获得收入的重要途径。根据土地出让金作为地方财政固定收入的政策和现行的土地制度，地方政府成了地主，不管是搞房地产、工业用地，还是搞基础设施，所有的用地都是政府来供应，在这样的条件下，地方政府不断进行着“圈地”进钱、“以地套钱”，这是地方政府在盲目经济扩张中的利益动因。因此，作为“地主”的地方政府只有在中央严厉的行政调控手段之下才可能遵从中央的宏观调控，但是，如果单纯依靠行政调控手段的话，行政调控过后很容易面临地方投资增长加快的反弹，宏观经济的稳定就面临着很大的不确定性，这是政府稳定经济职能的一大缺陷。

　　所以，行政手段宏观调控的背后是复杂的利益矛盾格局，其中主要是中央政府和地方政府之间的利益矛盾，行政手段的运用实际上把二者的利益矛盾显性化。虽然行政手段作用直接有效，而且在目前中国的国情下有着不可替代的作用，但是以强制力为基础的行政调控手段是不可能有效缓和上述利益矛盾格局的，相反，它成了利益矛盾加剧的导火索，因此，政府稳定经济的职能需要进一步完善。

　　通过上面论证，我们看到，我国政府在资源配置、收入分配和稳定经济三大职能的缺陷和不足是我国目前各种经济矛盾的“人为”根源。这为我们看待今天的各种经济利益矛盾提供了一个有益的视角，也为我们调整和解决目前存在的利益矛盾提供了切入点。

　　“政府调节市场，市场替代政府”的经济利益矛盾调整模式

　　从上述分析可以看出，我国各种经济利益的矛盾，基本上可以归结为政府经济职能的问题。对于市场失灵所产生的经济利益矛盾，政府经济职能弥补不力，即存在政府职能“缺位”；而对于政府行使资源配置职能所导致的经济利益矛盾，则说明政府在某些方面过分地干预了市场本身的资源配置，即存在政府经济职能“越位”；除此之外，由于中央和地方的财权事权划分不合理，中央政府在行使稳定职能时只能采取非市场的行政手段，结果导致中央、地方的利益矛盾加剧，这可以被称为政府职能“错位”。要解决我国存在的各种经济利益矛盾，构建“和谐社会”，就必须首先解决政府经济职能存在的这三大问题。基于此，我们提出“政府调节市场，市场替代政府”的经济利益矛盾调整模式。

　　首先来看“政府调节市场”。市场机制不可避免地要产生垄断、收入差距、经济波动等问题，而这正需要政府发挥其经济职能加以调节。从我国的情况看，需要政府来调节的市场失灵主要体现在两个方面：一是对垄断所导致的高利润率和高收入的调节，二是对按生产要素分配和经济过热所导致的各经济主体收入差距的调节。虽然目前我国政府也具备资源配置和收入再分配的职能，但它的调节重点可能不在上述两个方面，所以才产生了政府职能“缺位”现象。以资源配置职能为例，市场经济中的政府更需要做的是抑制垄断企业的高利润率、鼓励有效竞争，防止某些企业通过垄断势力而不是竞争优势来获得高利润率。但现实中的政府却经常受制于某些代表垄断企业势力的特殊利益集团，在反对垄断势力方面软弱无力，经常屈服于某些垄断企业制定和维持垄断高价的要求。我们熟知的听证会往往变成“涨价会”就是典型例子。适应和谐社会的要求，政府资源配置职能需要从目前的以直接在各经济主体直接配置资源为主，转向以打破垄断、促进竞争为主；而政府的收入再分配职能则需要适当加大再分配的力度和范围。

　　其次，“政府调节市场”还有另外一层含义，即解决政府经济职能“错位”的问题。从我们对前述政府稳定职能的分析可以看出，政府在宏观调控中不得不采取非市场的行政手段，其根源在于地方政府因为财权小事权大而通过盲目扩张经济来牟取财源，并因此导致对中央宏观调控的抵制。尽管地方政府的行为事出有因，但通过行政手段来稳定宏观经济，肯定会加剧中央和地方的利益矛盾。所以，在稳定宏观经济方面，政府调节市场是必需的，但要使这种职能不致错位和加剧矛盾，就需要通过政府内部合理的收入再分配和资源配置，调整中央政府和地方政府、地方政府和基层政府财权和事权的不平衡问题，通过立法确定我国各级政府财权与事权相匹配的财政体制，以此消除政府经济职能“错位”和中央、地方政府利益矛盾加剧的财政根源。

　　最后来看“市场替代政府”。虽然政府在诸如反垄断、收入再分配方面调节不力，但实际上政府的资源配置职能却十分强大，突出表现是可以通过颁布各种制度和政策，在各经济主体之间直接配置资源，而这些制度和政策都是偏向某些特殊群体的，其结果是在国民收入初次分配中就导致了不公平，只能加剧各主体之间的经济利益矛盾。而这种带有偏向特征的资源配置行为，与决策者本人的偏好有很大关系。研究表明：我国城市偏向政策的形成虽然在一定程度上受到工业化起步阶段发展战略的影响，但总的来说是受了决策者主观偏好的支配；而城市偏向政策延续的动力主要不是来自普通市民对国家政治系统的压力，而是来自具有城镇居民身份的行政管理者阶层。决策者的偏好可能来源于目前干部政绩考核的要求，也可能是由于决策者的目标函数就是通过追求GDP的增长来实现公共机构的权力最大化。无论是哪种原因，由于我国现行公共选择程序约束决策者行为的成本高、效率低，试图通过改进政府资源配置职能来解决问题是不现实的，现实的方法是政府退出某些干预市场的资源配置领域，由市场替代政府来配置资源，这包括让市场机制在各阶层、地区、产业、部门之间资源配置中发挥更大的作用。以城乡之间的资源配置为例，要发挥市场机制替代政府的作用，就需要允许包括劳动力在内的生产要素在城乡之间自由流动，而这又需要改革现行户籍制度、废除对进城农民工的歧视政策等。而对于那些必须由政府来提供的公共物品，如教育和医疗等，则需要由政府依据主观偏好在城乡之间配置教育和医疗等公共物品，改为加强政府的收入再分配职能，通过转移支付来提高农村的生产要素定价水平，引导城市的优质教育和医疗资源流向农村。总之，是要利用而不是排斥市场机制，由市场机制来替代政府的某些资源配置职能，从而达到发挥市场机制的要素价格均等化作用，缓解各种经济利益矛盾的目的。

　　为了更加清晰地表现“政府调节市场、市场替代政府”这一模式，我们制作了框图以表示和谐社会中的经济利益调整模式：

　　从图中可以看出，“市场替代政府”意味着需要通过市场机制配置资源的功能，解决由政府资源配置职能越位而带来的经济利益矛盾；而由于这里面涉及到私人不愿提供的公共物品问题，因此发挥市场机制的资源配置功能还需要政府收入再分配职能的配合。而“政府调节市场”则意味着，需要通过政府资源配置职能来反对垄断、政府收入再分配职能缩小收入差距来解决市场失灵造成的经济利益矛盾。而政府的稳定职能对于解决市场经济中经济波动所引起的利益矛盾，也是必需的；但为了不至于使稳定职能变形为行政手段，从而加剧中央和地方政府的利益矛盾，稳定职能本身还需要政府收入再分配职能和资源配置职能的配合。在这一模式下，上述四种力量将形成合力以解决市场失灵和政府失灵所造成的经济利益矛盾，从而达到和谐社会中合理控制各种经济利益矛盾的目标。

　　（摘自《上海经济研究》2006年第12期，原文约15000字）

（编辑：莫凡）