一、健全可持续发展的民主决策机制

　　近年来，在市场经济改革的深化，政府职能的转化，许多既得利益关系改组、分化的变化过程中，公共资源管理责权失衡，还有一些官员乘制度不健全之机以权谋私、官商勾结，在一些地方竟形成滥用和掠夺公共资源、破坏环境的小气候，生态环境恶化的趋势难以得到根本遏制。人们逐渐发现，对可持续发展政策最具瓦解力的威胁往往来自某些政府的行为，有些打着“改革”旗号的做法，恰恰是少数人急功近利而牺牲多数人（特别是弱势群体）利益和全国人民长远利益。被伤害的群体往往对此束手无策。造成上述情况的根本原因是：我国旧有的政治体制中，民主法制很不健全。1979年改革开放以来，这种情况虽有很大改变，但仍存在着行政权过大、缺乏有效制约，而立法权、公民参政权和司法权偏弱等问题，还有许多深层次矛盾亟需解决。

　　目前，中国的可持续发展战略的制定和有关重大事项的决策，是由国务院负责的。各地的可持续发展战略的制定和有关重大事项的决策，是由各级地方政府负责的。国务院和各级地方政府作为行政机关，实行政府首长负责制。它的决策程序比较简单，在决策过程中容易受到长官意志支配和部门利益、地区利益的影响。因此，有些决策难免失误。特别是地方政府，在地区单纯经济利益的驱动下，有些决策严重地损害了可持续发展的原则。实践表明，在政府部门间加强协调是必要的，但仅限于此是不够的。因为在缺乏法律约束（依法行政）的条件下，政府部门难免更关心自己部门系统的利益而不是社会的利益。而相应的“各部门之间的协调”难免更多是部门既得利益之间的权衡，而不是从社会利益最大化出发的社会各利益群体之间的协调。

　　所以，在可持续发展战略制定和重大项目决策的民主化、法制化方面，中国特别需要完善相关的制度。首先，应当完善人民代表大会重大事项决定权的制度。要用法律手段，明确区分全国人大与国务院之间、地方人大与地方政府之间在重大事项决定权方面的权限划分，并把可持续发展战略制定权和相关重大项目决定权纳入各级人大的法定权限范围之中。

　　其次，要健全人民代表大会的选举制度。要引入竞选机制，扩大人大代表的直选范围，提高人大代表的议政素质，并注意把可持续发展方面的社团代表选入人民代表大会。

　　最后，要通过有关法定民主程序的制定，保障社会公众在可持续发展重大事项方面的参与权。各级人大及其常委会在可持续重大事项决策过程中，应当依法广泛动员社会公众，调动各方积极因素，特别是专家、民间环保组织和相关利益者的积极性，通过听证会、论证会、座谈会和媒体公布等多种形式，使各项重大决策建立在更加民主、更加科学的基础之上。

　　二、明确法律关系，健全可持续发展的法律制度

　　1．可持续发展所要维护的根本权益是社会公众的自身发展权（基本生存权、文化教育权、合理生育权等）和社会公众的资源环境权（自然资源的合理利用权，自然资源、生态和环境的保护权和享有权）。所以，可持续发展法律关系的本质属性是保障社会公众的权益，即社会公益性。

　　2．可持续发发展法律关系的调整对象主要是国家、厂商和社会公众三者在可持续发展中的社会经济关系。（1）国家与社会公众的关系。国家应当代表社会公众的利益，依法管理可持续发展的有关事项，依法保障社会公众的利益。其中：特别要对可能破坏资源环境的生产经营活动依法严格管理。社会公众也有权依法参与可持续发展的有关事项，包括依法维护自身的权益和依法监督国家行为是否合理、合法。（2）厂商与社会公众之间的利益关系。一些厂商滥用自然资源、破坏生态和环境的行为，势必损害社会公众的利益。如：有些企业通过官商勾结，非法侵占农民土地，使农民丧失生计；在这一关系中，厂商凭借其雄厚的财力和人际关系处于强势地位，而社会公众（特别是农民）则处于弱势地位，因此社会公众（特别是农民）的权利需要法律的特别保护。显然，这不属于民法关系，它属于社会法关系。（3）国家与厂商之间的关系。在可持续发展中，国家应当对厂商的活动依法严格管理。管理与被管理的关系是国家与厂商之间关系的主要方面。但是，国家也要注意发挥市场机制的经济激励的作用。在符合国家法律规定的保护自然资源、生态和环境的条件、要求和标准的情况下，国家鼓励厂商自主经营、自由竞争，特别是吸引它们在公共事业中发挥更大作用。

　　3．尽管可持续发展包含着各种不同类型的行为，但是可以肯定地说，可持续发展的核心的法律关系不属于民法范畴。民法维护是私人权益，调整对象属于平等主体之间的社会经济关系。它也不应当属于公法，公法调整的主要是国家机构的政治行为；它也不应当属于经济法，经济法调整的是国家机构的经济管理行为，着眼于发展现实的物质生产力。之所以在这里强调这一点，是因为在许多人的印象中，政府和市场涵盖着国家中的一切社会活动，而他们的感觉又是：政府即机关权力，市场即企业营利。至于社会和社会公益则根本没有地位。可持续发展法律所要维护的是社会公众的权益，是社会公益。它调整的对象包括人口发展和资源环境保护中的社会关系，都属于与人类自身存在与发展直接相关的社会行为。在可持续发展的法律关系中，厂商与社会公众的关系是不平等的，需要国家对社会公众的权益实施特别保护，这类似于劳动法、社会保障法需要国家对公众权益实施特别保护一样。因此，可以把可持续发展的法律关系归类为社会法的范畴。

　　在此基础上，为了健全可持续发展的法律制度，还需要研究一些重要问题。（1）自然资源物权与国家管理权的关系问题；（2）在自然资源、生态和环境保护方面，中央政府与地方政府之间的管理权限划分问题，各级地方政府之间的管理权限划分问题；（3）在资源使用方面的政府许可和政府合同问题；（4）关于公民的资源环境权的问题。

　　三、健全可持续发展的立法制度

　　健全可持续发展的立法制度必须从全中国人民的整体利益和长远利益出发。根据宪法和有关法律规定，中国的立法体制是以全国人大（及其常委会）行使的国家立法权为主体，以国务院行使的行政法规制定权和地方人大（及其常委会）行使的地方性法规制定权为辅助；此外，国务院部门和省级地方政府还可以制定技术性、实施性的规章。但是，在实践中，全国人大的国家立法权还没有完全落实，国务院在立法中的实际权限过大，许多重要制度是由国务院的行政法规确立的。就可持续发展来说，这一立法体制及有关法律体系还需要在以下问题上进行完善：（1）将可持续发展的重大事项列为全国人大的专属立法权；（2）在可持续发展立法中，要从全国人民的整体利益和长远利益出发，防止和克服部门利益和地方保护主义倾向。

　　四、健全行政法制和司法法制，强化可持续发展的法律实施

　　近年来，中国行政法制建设和司法法制建设都取得新的进展，但是在许多地方还存在着比较严重的违法行政、司法不公和以权谋私的情况。究其原因，主要问题有：一是有关机构设置和组织方面的法制不够健全、不尽合理；二是行政程序、司法程序还不够健全，民主监督机制不够健全；三是行政、司法队伍的民主法治观念不强、执法水平不高、为民服务意识淡薄。这些情况严重影响了可持续发展的法律实施。因此，健全行政法制和司法法制，是实施可持续发展战略的重要步骤。

　　1．健全行政法制，强化依法行政。在健全行政法制方面，应当解决的主要问题有：（1）健全行政组织的法律制度，为依法行政提供组织保障。（2）健全行政程序的法律制度，严格履行行政程序。（3）行政法制与市场机制相结合，加强执法力度，创造公平有序的竞争环境。

　　2．健全司法法制，强化司法公正和司法监督。在中国的法制体系中，司法法制是一个比较薄弱的环节。司法法制对于法律的实施起着重要的保障作用。中国现行法律已经规定，对于各种行政侵权行为，公民都可以通过司法诉讼手段予以纠正。所以，健全司法法制是保障公民合法权益、纠正行政违法行为的极其重要的手段，也是保障实施可持续发展战略的重要手段。在健全司法法制方面，应当解决的问题主要有：（1）健全司法组织的法律制度，改革司法体制，防止和克服地方保护主义的倾向；（2）完善司法程序的法律制度，公正司法，加强对行政违法行为的司法监督。

（编辑：莫凡）