1．随着我国农业税的取消，我国农村目前面临的主要问题集中在两个领域：一是如何提高农村地方政府的公共服务水平，从而综合性地提高农民的生活质量；二是如何进行乡镇地方政府的管理体制改革，逐步建立起一个主要对人民负责的责任型基层政府，实现从权力政府向责任政府的转变。其实，这两个领域反映出我国农村的改革已经步入了要使地方政府的职能归位的进程之中。

　　2．事实上，这两个问题是密切相关的。对于第一个问题，提高农村地方政府的公共服务水平，不仅有财力方面的问题，而且有地方政府对农民需求的反映和工作效率的问题。对于第二个问题，进行乡镇级地方政府管理体制的改革，不仅要解决权力的授予方式问题，而且在广大的中西部省份要解决一个对转移支付资金使用的监督和有效使用的问题。可以说，提供公共服务是地方政府的主要职责，我们需要围绕着这个问题来讨论地方政府管理职能的改革问题。

　　3．可以说，目前我国广大中西部省份的乡镇级地方政府在这两个领域里的作用并不明显。从农村的公共服务来说，基础教育、基本医疗保健、最低生活保障、基础设施建设、环境保护、公共安全等，多数乡镇级地方政府缺乏资金，税费改革后更是连吃饭的钱都不够，没有资金来保证公共服务的数量和水平。目前的乡镇级地方政府管理体制改革，也主要是应对财力的匮乏，简单地合村并乡镇，并没有相应地提高我国乡镇级地方政府的管理能力。而且，这种简单的精简，反弹的可能性很大，因为它没有从根本上解决权力的授予问题。所以，公共财政在我国广大中西部农村目前还只能是一种奢侈品。

　　4．目前，我国也做了一些解决这些问题的尝试。对于农村公共服务的问题，目前我国政府正在逐步加强对于农村地方政府的转移支付。不少地方也在尝试进行乡镇级地方政府管理体制的改革。但是，我在这里要提出一个问题：究竟在我国农村是以县为提供农村公共服务的主体好呢，还是以乡镇为主体提供公共服务好。因为，这个问题牵涉到我国农村基层政府职能的定位和改革。在这方面，有两种不同的思路：一种是"县派"的观点，主张乡镇政府作为县政府的派出机构，执行县政府的指令，并由县政府提供资金。另一种主张是"乡镇自治"，这是我国农村基层政权组织改革的目标模式，我们应该向这个方向努力。

　　从"县派"的观点来看，目前安徽省实行2年的"乡财县管"，已经在某种意义上实现了乡镇党政是县级政府的派出机构的设想。在那里，乡镇党政基本上已经没有人、财、物的管理自主权，乡镇用人要县里决定、乡镇财政由县财政统一管理、重大事情由县里说了算，乡镇党政主要办理县级党政交办的任务。但是，从实行的结果来看，虽然在财务管理和用人方面较之过去更加规范了，但是，它不足以改变乡镇党政以往的行为方式，因为权力的授予方式并没有发生什么变化，所以，原来体制的弊病仍旧存在，并且还时刻保持着向旧体制反弹的张力。

　　那么，在目前我国中西部省份多数乡镇不具备公共财政基础的条件下，走乡镇自治之路是否太奢侈这个问题，我认为应该区分长期目标和短期目标。实行乡镇自治，适应了市场经济分散决策的特点，将决策的权力交给农村社区。同时，它在改变权力授予方式上，实现了根本的转变，从而为解决一直困饶我们的监督机制问题，开辟了一条道路。这是世界上普遍认同的参与式的政治模式，可以真正实现"让人民当家作主"的愿望。但是，对于中国来说，这还是一个长远的目标。那么，现在我们能够做些什么呢？我在这里重点谈一谈这个问题。

　　现在，研究"三农"问题的专家、学者和党政干部都十分关心农村税费改革和农业税取消后，应该如何进行下一步的农村改革。正如我在上面所谈到的，我认为，乡镇党政的机构改革和农村公共产品和公共服务问题，将成为下一步农村改革的重点领域。

　　首先，为什么现在迫切需要进行乡镇机构改革？表面上看原因很多，如乡镇党政的人太多了，养不起；责权不平衡，等等。其实，关键在于乡镇党政作为一级地方政府，它在向居民提供公共产品和公共服务这个它的主要任务方面，做得太差了。我们都知道，在居民的医疗卫生和基础教育方面，乡镇党政几乎什么也没有做。

　　那么是什么原因使乡镇党政无所作为呢？是因为乡镇党政没有钱，连乡镇党政干部的工资发放都有困难，哪里还有钱去投入到基础教育和医疗卫生等公共服务方面去。

　　那么，为什么乡镇党政没有钱呢？原因是多方面的。起码有：

　　（1）当地经济发展水平低，没有税源；

　　（2）原来的农业税取消了，断了大多数农业乡镇的财政收入来源；

　　（3）在当地财政资源枯竭的同时，上级的转移支付没有及时到位，或者到位不够；

　　（4）乡镇党政人员太多，有限的一点钱也被吃掉了，而且还不够；

　　（5）乡镇的规模太小，如四川省宜宾市的筠连县就有6000人口的乡镇，税收来源1年只有5000元，等等。

　　那么，面对这些问题，我们的对策在哪里呢？或者换一句话说，什么是这些问题中的关键呢？我个人的看法是，乡镇党政的机构改革的关键在乡镇之外。上面列举的财政资源枯竭的5个原因，第1和第2是既定事实，无法改变，至少经济发展在短期内做不到。后3点是我们可以做的。首先是财政的转移支付，起码要保证基层政权的正常运转。其次是乡镇党政的人员精简，一个乡镇如果人口在3至4万，那么它的干部人数只能在100人之内。我在河南安徽农村调查，那里一个10万人口的乡镇，干部人数也才100多人。再次是合并乡镇，例如在四川是有很大潜力的，一个山区乡镇人口也应该在2至3万人左右。你看，要做这些事情，哪一件是乡镇党政自己可以做的呢？

　　其次，是不是上面3件事情都做到了，乡镇的问题就解决了呢？不是，没有解决。这就牵涉到了监督的问题。上级的转移支付就是给得很及时，乡镇干部的人也减少了，乡镇也合并了，可问题依然没有解决，关键是我们没有建立起一套行之有效的监督机制。那样的话，不出几年，原来的那些问题还会出现，我们又要进行新的一轮精简了。而且很可能是越精简机构越庞大，这已经为我们过去的历史所证明了。

　　那么，怎样才能建立起真正的行之有效的监督机制呢？就正如我们所分析的，要还权于民，让人民当家做主，让人民来直接选举乡镇党政主要领导，让人民来监督这些干部，也就是我主张的要走乡镇自治之路。这种选择在江苏、云南和四川的很多地方都有试验，中央也是默认和支持的。因为，我们现在这种自上而下的干部管理制度，在监督方面是有边界的。各级地方干部在利益多元化的环境下，都有自己的部门利益和个人利益。上面的政策下来，如果与自己的部门利益相合，就积极执行；反之，就敷衍塞责，暗中抵抗，不作为。很多时候，部门对来自上级的政策是做有利于自己利益的解释，这种政策传导机制在经过层层部门之后，其扭曲的现象非常明显。这就可以理解，真正在下面起作用的不是正式规则，而是潜规则。

　　再次，有些同志鉴于乡镇党政的管理能力不足，提出了将执法权力下放到乡镇的观点。对此，我不能苟同。不是我对乡镇党政干部不信任，而是目前我国的乡镇体制根本不具备在乡镇拥有执法权。与美国人更信任地方政府，较信任州政府，最不信任联邦政府不同（地方政府就在美国老百姓的直接监督之下，所以可以信任），我国是最信任中央政府，较信任省政府，最不信任乡镇政府，因为乡镇党政在处理与老百姓的关系时，更看中的是他们与上级的关系，因为权力的授予方是上级行政部门和上级党委，并不是老百姓。所以，他们在对待老百姓时是不太讲诚信的。由此造成了老百姓对乡镇党政的不信任。在既无有效监督又无老百姓信任的情况下，将执法权下放给乡镇党政无疑于一种滥用行政权力的恶行。所以，我认为，我们的研究要多从老百姓的角度看问题，不能从乡镇党政干部的角度看问题。

　　（本文系“后农业税时代如何建设新农村”研讨会论文）

（编辑：莫凡）