“环境就是生活质量”，甚至“环境就是生产力”，这些提法在2005年的中国已几乎要被归到“陈词”系列。但与这种世界领先水平的认识不相配的是，中国的环境大势不仅不领先，甚至“前途叵测”——迄今为止，事实总在颠覆各种“计划”、“规划”。

　　一、当前环境态势

　　6月5日是世界环境日。这一天前后，我国上一年的环境质量公报将公诸于众。2004年的公报在淮河污染事件、怒江建坝争论、金光集团林纸一体化风波、环评风暴等惊涛骇浪中一如既往、波澜不惊地出台了。稍有不同的是，2004年是“十五”计划结束的前1年，如果按照计划目标，这些公布的环境质量数值应该早在5年前就被“划”定。然而，尽管语气非常平实，甚至被点缀了若有若无的乐观，事实与计划间的差距却是明明白白。

　　按国家环保总局所言，2004年度全国环境质量基本稳定。城市空气质量与上年相当，城市污水处理率超过30%，部分城市污染仍然严重。二氧化硫排放总量略有增加，酸雨污染略呈加重趋势。地表水水质无明显变化，近岸海域海水水质与上年基本持平，东海和渤海污染严重。生态状况无明显改善：荒漠化仍呈加速扩展趋势，水土流失面积仍居高不下。

　　而按照“十五”计划，到2005年，各主要污染物的排放总量——包括二氧化硫排放总量、工业废水排放量、生活污水排放量——应该比2000年的排放总量减少10%，城市污水处理率应达到45%。重点城市空气质量应该比2000年显著好转，基本达到二级（居住区）标准，近海水质明显好转，荒漠化、水土流失等得到遏制。

　　显然，在离“十五”计划结束仅有1年之际，我国的环境和生态变化仍然呈现“点上治理、面上破坏”，面上的总量控制目标的完成情况和完成能力都不尽人意，而且与“九五”期间相比，“十五”期间环境恢复的势头出现停滞现象。

　　当然，的确也有少数值得乐观的，例如：

　　——环境管理能力建设目标多数完成，如对建设项目（包括生态建设和环境保护项目）的规划进行环境影响评价、新排污费制度均已形成法规；

　　——发达地区尤其是发达地区的重点城市在污染物排放总量控制上完成得较好。东部发达地区的重点城市如北京、上海、大连等，在工业污染治理、城市环境综合整治上均进步明显，太湖流域的水污染治理也基本达到预定目标。

　　但既然环境就是“生活质量”和生产力，对这种头等国家大事不能只是简单地表示乐观或悲观。先人早有教导，凡事“预则立，不预则废”。要确保全面小康，必须从当前这种情况预测未来我国环境变化的态势以制定相应对策。

　　二、环境态势变化后面“看不见的手”

　　站在国家决策层面来看，“十五”期间生态建设和环境保护的面上目标完成不好的原因说不上一目了然，但也并不复杂。其中有些直接从环保领域就可以看见，例如：

　　——不当政绩观的影响，使得工业污染治理中地方保护严重，生活污染治理投资不足、不当

　　与中国新闻界具有世界领先水平的环境认识对立的是，真正对中国环境大势具有决定意义的许多地方官员受不当政绩观的影响，没有正确处理经济增长与环境保护的关系，片面追求GDP增长：一方面盲目发展高耗能、重污染产业，同时包庇纵容违法排污行为；一方面对治污工程不重视，没有积极筹集治污资金或未安排资金用于城市污水、垃圾处理等基础设施建设。“十五”期间，许多地方环保投资不足，治污工程建设滞后。如淮河流域水污染治理工程截至目前投资完成率只有34%，个别省份甚至不足20%。而且在投资不足的情况下，有限的治污资金的利用效率也不高：流域治理建设项目系统性不够、相互脱节；污水管网建设滞后，加上污水处理收费政策不到位导致运行经费短缺，使建成的污水处理厂不能及时发挥作用。

　　——法规执行和环境监管能力不适应形势发展的需要

　　我国的环保法律法规已成体系，但对环境违法行为的处罚规定普遍过松，且没有引入刑事责任。同时，基层环保执法部门监管手段落后，没有关停权力，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题，加上地方保护主义的影响，造成了企业违法成本低、守法成本高而环保部门执法成本高。

　　然而，这两条原因并不能说明为什么“十五”期间的环保投资超过了“九五”期间投资额的一半以上，环境恢复的势头却不如“九五”期间。这个中缘由必须从环保领域以外找原因，即有一双“看不见的手”拖了环境恢复的“腿”

　　——经济发展阶段和增长方式带来的不利影响

　　社会经济运行方式决定了资源、环境问题的表现和程度，在不同的发展阶段，面对的资源、环境问题是不同的。一般认为，“十五”以来，我国逐渐进入重化工业高速发展时期。这个时期的显著特点，是包括能源、交通和通信设施在内的基础设施建设得到显著加强，钢铁、电解铝、水泥等重要工业原材料生产量大幅增长，因此推动第二产业的比重加速上升。然而，在这个阶段，中国经济发展战略的选择受着两个根本性的资源、环境约束：

　　第一，中国从来没有将来也不可能有发达国家重化工业高速发展时期享有的廉价资源供应量和环境容量。

　　目前，我国在主要能源和金属矿产上对外依存度都很高，这已经造成了国际市场相关产品的价格暴涨，极大地提高了我国的发展成本；同时，我国的污染已经呈现出“复合型、压缩型”的特点，发达国家在工业化中后期出现的污染公害已经在我国普遍出现，我国已没有继续支持这种增长方式的环境容量。

　　第二，中国经济增长至今仍然主要是发达国家已基本超越的“高资本投入、高资源消耗、高污染排放”的模式。

　　世界主要发达国家的发展史都表明，工业化是建立在对土地、能源和矿产资源大量消费的基础之上的。尤其是采取追赶战略的国家，在其快速工业化阶段，这种人均资源消费量随人均GDP呈“S”型相关增长的关系表现得更为明显。

　　从我国的主要金属消费量变化上（尤其是“十五”以来的变化）已经可以越来越清楚地看到这种相关增长关系。显然，在中国的重化工业高速增长阶段，仍然沿袭了这种高消耗模式。

　　在这“两个约束”背景下，资源消耗大、污染排放重的重化工业的高速发展，注定了污染治理的负担空前加大。例如：我国七大流域中，除了水量丰沛的珠江、长江，其它流域高强度的经济活动造成污、废水的排放量显著超过了流域的环境容量。这意味着即便污水都经过治理并达标排放，但污径比（污水比和径流比）过高，超过了天然水环境的自净能力，也会造成水质不佳。

　　这种情况下，加上最近两年新开工的重化工项目过多、在建规模过大、技术含量过低，使各地的工业污染在“十五”后期出现2000年“一控双达标”行动结束后最大的一次反弹，各项环境指标因此从“按环保计划削减“变成了”按经济计划增加”。

　　这才是决定我国环境变化态势的从环保领域“看不见的手”。

　　三、“十一五”期间生态和环境变化的态势预测和治理目标

　　1、对“十一五”期间环境变化的态势预测

　　根据目前的生态、环境变化态势，并分析“十一五”期间的经济增长形势，预测“十一五”期间的生态和环境态势变化将呈现以下三个特点：

　　①总体环境质量仍有进一步恶化的可能。这是因为随着重化工业的高速发展，在技术水平、资源利用效率和污染物达标排放率等方面没有发生质的飞跃的情况下，工业“三废”排放总量仍可能增加。

　　②东部发达地区的城市环境有优先恢复的可能。这一点不仅已为“十五”期间若干大城市的事实所证明，而且在于东部有些地区已经初步建立了行之有效的环境设施市场化建设和运营机制，污染治理已经成为对民间资金较有吸引力的投资领域。

　　③中西部地区生态恶化的势头有可能减缓。这一方面是因为随着我国工业化和城市化的发展，人口重心将进一步向东部迁移和向城镇集中，中西部的生态更多地可以得到自然恢复；一方面是因为六大国家级林业工程投资的重点主要在中西部，且力度在不断加大。这将较好地抑制造成水土流失和荒漠化的主要因素——过牧、滥垦、乱伐。

　　④过去未引起重视的环境问题将随着经济社会的发展逐步显现。仅举三种新污染物为例：一是大量新合成的化学物质可能成为人类带给自然的新的持久性有机污染物，如品种更加多样和理化特征更加稳定的石油化工产品；二是PM10等细颗粒物污染问题会由于城市建设规模的迅速扩大更加严重；三是大量的产品类废弃物和废水、废气处理产生的污泥等非传统废弃物将随着生产的发展和环保产业的发展急剧增加。这些新污染物带来的环境问题虽然只是初露端倪，但由于其直接影响人居环境，必须高度重视。

　　2、“十一五”期间环境保护和生态建设的有利条件

　　在确定“十一五”期间环境保护和生态建设目标时，应该看到已经出现的有利条件：

　　——发展观、政绩观的变化

　　——综合国力显著增强，中央政府的生态效益补偿力度显著加大

　　——循环经济的发展理念开始实践

　　3、“十一五”期间的环境保护、生态建设的思路和目标

　　由于环境管理体系日渐完备，各地对环境的动态监测和信息披露能力、水平都有了较大的提高。但也正因为此，环境问题不仅在生理上，也在心理上对公众产生了更为重要的影响，环境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显。但同时必须认识到生态建设、环境保护只是社会发展的局部领域，务实地解决环境问题必须将其放到生产发展、生活富裕、生态良好的总目标下统筹解决，在重化工业高速发展时期，将环境目标超前于其它发展目标是不现实的。

　　国家有关部门制定的《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》中已经提出了2010年的具体目标。但在目前的经济发展阶段，环境压力迅速增大，这种情况下还要解决“十五”期间的欠账问题，其中面上的总量控制目标普遍需要向下调整才可能完成。但是，在点上目标取得突破是力所能及的，而且以人为本的科学发展观强调以非特定大多数人的基本利益为本，因此人口密集和事关国家生态安全、可持续发展能力的重点地区应该得到优先的环境治理。据此可以提出“十一五”期间的环境保护、生态建设的基本思路：从名义上的全面治理转向务实的重点治理。在减缓生态、环境面上恶化趋势的同时，进行重点治理，使重点地区的人居环境质量有所改善，自然保护区等重点生态功能区的管理质量得以提高。

　　基于《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》和这一思路，根据环境形势的变化和有利条件，可以提出“十一五”期间的环境保护、生态建设的基本目标。

　　环境保护的基本目标是：在满足以下三个前置条件——污染治理投资增长到占GDP2%以上、工业废水、废气达标排放率稳定在90%以上和三次产业的比例按有关“十一五”规划得到调整——的情况下，主要工业污染物排放总量基本维持在“十五”末期水平，“增产少增污”；生活污染物排放总量有所减少，47个环境保护重点城市和“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）地区环境质量得到改善。80%以上的重点城市集中式饮用水源地水质基本达标，70%的重点城市空气质量达到环境标准，全国地表水国控断面好于Ⅴ类水质的达到75%；生活污染治理设施的建成率和运转率显著提高，其中城市污水集中处理率应达到40%，垃圾无害化处理率应达到60%。“三河三湖”地区农业面源污染加重的趋势有所减缓，农村地区的饮用水源得到有效保护。

　　这些目标中尤其要注意“三河三湖”地区的污染治理。“三河三湖”地区是我国人口密度较大、污染危害明显、治理障碍突出、社会矛盾尖锐的地区。在这种地区通过多种手段加强治理确保环境目标的实现，不仅治理效益显著，直接关系到3亿多人民的切身利益，而且有利于形成普适性较强可以在全国推广的机制。

　　生态建设的基本目标是：努力遏制人为因素产生的水土流失和荒漠化发展，在黄河、长江上游地区基本控制水土流失，在“三北”关键地区（如京津风沙源区等）控制荒漠化的发展。进一步加大林业六大重点工程的投资力度，使森林覆盖率提高到20%左右。加强对自然保护区等重点生态功能区的管理，确保其生态功能的正常发挥。

　　这些目标中尤其要注意提高自然保护区的管护水平。自然保护区是维护国家生态安全的主要功能区并集中了我国生物多样性的精华，资源一旦被破坏就难以恢复。在我国保护区的数量已经达到较高水平的情况下，“十一五”期间应该从“十五”期间的注重数量增长转移到注重质量提高上。

　　四、与目标相应的对策

　　尽管分析了“十五”期间环境态势变化的成因，并据此将原有的一些计划目标向下做了调整，但要在已经号称“重化工业时代”的“十一五”期间避免“十五”期间“事事有目标、样样没达到”的尴尬，必须采取相应对策，抓住那些“看得见和看不见的手”：

　　——优先开展资源环境核算，以落实科学发展观，树立正确的政绩观；

　　——强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构；

　　——大力发展循环经济，实现环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变；

　　——在污染末端治理中深化市场机制，建立“谁治理、谁受益”制度；

　　——完善法规和标准，加强环境管理能力建设；

　　——抓住重点地区水污染治理和改善自然保护区管理这两个治理效益突出的主要目标；

　　——将生态建设和扶贫开发进一步结合起来，实现贫困地区经济、社会和环境的协调发展。

　　这些新对策如果能落实，在经济还将高速增长的“十一五”期间，环境才可能被地方官员而非新闻记者视作“生活质量”和“生产力”，近期的环境质量公报才有一线可能“按计划说话”，远期中国的环境大势才可能按期“时来运转”。

　　《学习时报》（第291期）

（编辑：莫凡）