目前我国的农村教育显然非常落后。其中，主要的原因是总的教育经费投入不足和分配不合理。尽管我国政府在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确规定，国家财政性教育支出占GDP的比重在20世纪末要达到4%，但1996年为2. 44 % , 2003年也只有3.41 %，不仅低于发达国家(OECD)平均5.2%的水平(1999年)，也低于发展中国家平均4.4%的水平(1999年)[1] 。并且如此之低的总量大部分用于城市，用于农村的只是很少的一部分，如2003年，全社会的各项教育投资是6200多亿元人民币(其中政府投人3580亿元，约占62%)[2]，其中用于城市78% ，在接受义务教育的70%的农村孩子只获得其余的22%。"经费短缺已成为制约农村教育改革和发展的最大瓶颈"--东北师大农村教育研究所所长李伯玲首先强调了他们调研全国农村教育现状获得的认识。无独有偶，成都教育学院教授谢家训研究四川省安击、仁寿、果县、沪县4个超100万人口的农业大县教育投入状况后，也提出了相同看法。此外，我国将分年度对贫困学生免除学杂费、补助寄宿生生活费，确保到２００７年以前使所有家庭经济贫困的中小学生都享受到"两免一补"（免杂费、免课本费、补助寄宿生生活费）政策。 因此，教育经费更加成为制约我国农村教育发展的"瓶颈性"因素。

　　我国学者对解决农村教育经费的问题主要是从增加政府投入及财政倾斜方面加以论述。但是，我国目前教育所需资金巨大，据周天勇测算，农村义务教育经费需要4 000亿元，2003年全国城市义务教育生均财政支出为3 500元左右，8亿农村人口大约25%为义务教育阶段的人口，约有2亿，要达到城市义务教育水平，则需7 000亿元，每人按照低标准2 000元计算，需要4 000亿元[3]。此外，我国还存在大量的教师拖欠工资及"普九"期间欠下的大量债务。因此，仅靠政府单纯的财政增加不太现实。本文将从政府投入的各方面加以探讨。政府投入不仅指资金的转移支付或者说直接拨款，还包括资金的预算、筹集、分配、监督等方面，是一个全面的概念。舒尔茨的人力资本理论认为，教育可以使经济增长，增加个人收入，从而使个人收入社会分配的不平等现象趋于减少。瑞士学者查尔斯·赫梅尔也谈到，"任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿。"在我国，樊胜根等人(2002)在研究了贫困地区的公共投资后得出结论认为，教育公共投资的扶贫效果最显著，同时对农业、非农业以及对整个农村经济增长的回报率也很高。在各种公共投资中，在欠发达地区（西部地区）增加教育投资对缩小地区差距的作用最大。钱克明(2002)的研究表明，政府农村教育投资对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元，而每增加1元农村公共基础设施投资，仅可使农牧业产值增加6.75元。且政府每增加1元的农村教育投入，可减少农牧户物质费用6.64元。

　　因此，教育对减轻农民负担，提高农民收入及农村劳动力转移等方面有着至关重要的作用，对于我国目前 "三农" 问题的解决、全面建设小康社会有着重要的现实意义。

　　一、 缩减支出范围，确保农村基础教育投入

　　增加财政性支出固然是个根本的办法。但是，考虑到我国的经济水平和全国教育发展所需巨大资金，由国家承担全部支出是不太现实的。因此，首先应解决教育资金预算问题。通常认为，义务教育是纯公共产品，非义务教育（特别是高等教育）是半公共产品或准公共产品，这都是应该完全由（如前者）或多半由（如后者）政府所提供的。但是，应注意到，现在的教育需求不是一种标准性的需求，而是一种有差别性的需求，就像我们现在的生活消费品追求个性化一样。不同经济水平的人有不同的教育需求、不同认识观的人也会有不同的需求。因此，基础教育也具有其消费上的部分排他性和竞争性，是准公共物品，可以部分由政府提供，部分由市场提供。从中国古代教育史看，教育甚至可以作为私人物品由私塾提供。这样，就为我国发展多种形式的教育提供了依据。从公共经济学角度看，政府可倾向于提供一种平均水平的标准教育服务。民间教育机构则提供一种差别性教育服务。两者是可以结合起来的。

　　基于教育资金总量不足和教育需求差异性的考察，国家应积极引进民间资本或国外教育资本，发展民办教育，建立私立学校。虽然这些资本一般都投入在资本收益率较高的城市地区或者高等教育及职业培训方面，但这样可以使国家减少这些方面的投资，从而为农村教育在总量上争取到更多的资金。我国目前民办教育还处于上升阶段，与民办教育比较发达的美国比较，还有很大的发展空间。因此，国家应该从政策上进一步鼓励民办教育的发展，并且可以给予一定的优惠政策。

　　二、 改革教育财政制度，中央地方共同投入

　　2003年全面实施的税费改革尽管在一定程度上增强了农村基础教育投入的保障能力，但从现实情况来看，首先，很多经济欠发达和落后地区县级财力仍然十分薄弱，让其承担起农村基础教育经费投入的贡任是极其困难和不现实的。其次，中央的转移支付也不足以解决落后地区基础教育的现实问题--中央对地方的转移支付是以税收返还为主的，富县经济水平高，得到的返还就多；穷县一般都是农业县得到的返还就少。最后目前的农村税费负担具有明显的累退性质，高收入地区和高收入人群负担低，有的还有下降之势；而低收入地区和低收入人群负担高，且有提高之势，结果导致越是落后的地区教育投入越是不足。因此，完善我国的教育财政体制有着现实的意义。

　　从总体上说，地方政府的基本职能就是提供地方公共产品，而中央政府主要是对于一些大型、长周期、跨地区、对于优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义、带有战略性质的项目投资。但目前存在的问题主要是"事权"跟"财权"不一致，县级政府无力提供教育资金，或者地方政府与中央政府博弈而不愿或尽量减少投入。

　　此外，鉴于"谁投资、谁受益"的原则，个人获得教育服务对于国家和地方具有巨大的正外部性，而不获得教育服务具有巨大的负外部性，可以考虑用设置共享税来解决这一事关国家和地方的共同问题。在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而是按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入共享，从而出现共享税类。一般来说，共享税是指税种的立法权归中央政府(或上级地方政府)、上下两级政府分别征收、管理，并各自享有一定比例使用权的一类税种。

　　在教育财政制度完善过程中，应改变现在"以县为主"的财政支出制度，确立国家和地方共同负担的比较稳定的财政支出制度。在具体的实施操作中，中央或上一级政府可以根据我国经济的地区差异和教育水平的地区差异区别对待，通过与下级政府共同协商来确定某一地区的共享税的税种和税率，并且规定这部分的税收必须用于当地的教育投资，直接划分教育局统筹规划。这样，既可保证资金的总量，也可较好的协调中央与地方政府的关系。

　　三、合理分配教育资金，实现社会效益最大化

　　目前，很多中西部经济落后地区仅依靠共享税还不能完全解决教育所需资金，中央转移支付对于提高农村基础教育水平还有着重要的作用。如何分配这些有限的资金也是政府投入所必须考虑的问题，即用什么样的制度能使资本最后一单位的边际社会效益相等，从而使资本的社会效益最大。由于货币的边际效用是递减的，因此政府可根据不同的经济发展水平来配置教育资金。从总体上来看，我国经济分东、中、西三种水平，东部经济较发达、中部次之、西部最低。因此，在总体思想上，中央的资金投入应优先考虑西部地区，然后中部地区，最后东部地区；而在具体的实践上，应根据以往的转移支付量、贫困人口数、在校学生数、失学辍学人数、人均收入、教师人均工资、学校教育设备综合比较来分配资金，并通过年终评价来考察社会效益的改进情况，以实现帕累托改进。社会效益的考察可从失学率的降低、教师福利的提高、民众满意度的提高综合评价。

　　四、 完善监督机制，确保教育资金到位

　　由于目前我国各方面的制度还不健全，存在教育资金被层层挪用的问题。因此完善监督机制具有重要的意义。可通过简化拨款的程序，实行直接拨款到校的方式，并通过完善学校的财务制度来有效利用资金。

　　参考文献：

　　[1] 蔡昉.中国人口与劳动问题报告No.5(2004)[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

　　[2] 中国人民共和国统计局.中国统计年鉴（2005）.北京:中国统计出版社，2005.

　　[3] 周天勇.财政如何投人"三农"（N）.解放日报.2004.

　　（作者：暨南大学经济学院研究生　朱乐平　暨南大学经济学院教授、博士、农村发展研究中心主任　梅林海）

　　（本文由“固本强基保先进 建设社会主义新农村”研讨会主办方向南方网提供。）

　　（编辑：莫凡）