县域经济是城镇经济与农村经济的结合部，是统筹城乡发展的切入点，是解决“三农”问题的根本出路。发展县域经济关系到落实科学发展观、构建和谐社会和建设社会主义新农村的顺利推进。但在我国由计划经济向社会主义市场经济转轨、由城乡分治的二元结构向城乡一体化的现代化结构转变的过程中，县域经济发展所面临的体制约束越来越成为阻碍县域经济健康发展的主要因素。

　　一是行政体制的制约。近年来，县级政府在条块分割的体制背景下职能逐渐弱化，对经济的调控能力越来越弱。而在加快发展和维护稳定方面，县级政府责任和压力却越来越大，遇到经济发展中的难题，县级缺乏调控手段，有时只能玩“空手道”。市管县的体制导致市县之间利益博弈，市、县经济相对独立分割，各有各的责任和利益，市对县在经济发展上很难有精力给予帮助，相反却增加一个层次，使得行政管理、行政审批层次过多，隶属关系复杂，管理半径过长。有些省辖市为自身的发展，还集中辖县（市）财力，或截留上级政府给县（市）的经济补助。如江苏镇江市就规定按县财政收入的千分之八统筹用于镇江发展，其所辖丹阳市为此每年要给镇江统筹1600~1800万元，削弱了县域经济的发展。江苏的县级市江都市反映，建一个万吨级码头需要国家、省、市29个部门审批，正常报批要一年时间，影响经济发展的速度。

　　二是财政体制的制约。近年来，中央和省通过调整财政体制集中了县（市）地方财政一般预算收入增量的大部分，加重了地方财政平衡的压力。2000年以后，地方收入超基数增长部分，省统一集中20%。中央财政通过设置共享税集中财力，总集中比例达73%左右。江都市近年累计上划中央财政19.2亿元，占财政总收入的45.6%。丹阳市2004年实现财政收入20亿元，按规定上缴中央和省之外，省、市两级还统筹近4000万元，实际可用财力不到8亿元，上缴超过60%，虽地处苏南也基本是个“吃饭”财政。上世纪90年代财税体制改革，只是对中央和地方的财权作了划分，并没有科学而严格地界定各级政府的事权，总体上财权向上倾斜，事权向下推卸。近年的改革更使本已捉襟见肘的地方财力雪上加霜。财权与事权严重失衡，是各地反响强烈的问题之一。

　　三是金融体制的制约。目前的金融体制、金融政策和金融环境极不利于县域经济尤其是欠发达地区的经济发展。目前基层银行除负债业务发展有一定的自主权外，其他业务权限一律上收，严厉的责任追究制使县域金融机构支持经济发展缺乏积极性，加之以产权分散为特征的农业和中小企业大多不符合国有商业银行严格的贷款发放条件，农村仅有的资金通过商业银行上划资金、邮政储蓄等渠道被抽走，造成农村资金流向城市，小城市流向大城市，不发达地区流向发达地区，苏北流向苏南，出现抽瘦补肥、“杀贫济富”现象。农发行已由过去涉足农产品收购、农业综合开发和农业基础设施建设等政策性银行蜕变为目前单一支持粮棉购销的“收购银行”。直接服务于“三农”的农村信用社，在巨大的资金需求面前，显得势单力薄。

　　要落实党的“十六大”提出的壮大县域经济的发展战略，使县域经济在“十一五”期间有大的发展和质的飞跃，首先必须破解体制约束，这是加快县域经济发展的前提条件。

　　1、以平衡事权和财权为重点，改革财政体制。浙江省一直坚持实行省直管县的财政体制，县域经济十分发达。建议学习浙江、海南等省的做法，尽快实行省与县直接结算的财政管理体制。省级财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直管到县，增强县级财政调控能力和发展的活力。同时在财政体制调整过程中，应根据事权和财权对等原则，明确各级政府的事权，并落实与事权相适应的财政支出。加强监管和政务公开，增加财政收支的透明度。对经济薄弱县，应继续加大上级财政对基层的转移支付力度，制定新增增值税省留成部分全额留给县级使用的特殊政策。要采取切实措施，努力化解县乡村债务。今后涉及统筹城乡发展项目，应量力而行，区别对待，对经济欠发达的县取消资金配套，或者视实际财力，逐步实施，杜绝新增债务的发生。

　　2、以县域扩权为突破口，改革行政管理体制。行政管理体制改革可以先在不同经济基础的市各选取若干县市进行县域扩权的试点，按照“能放都放”的原则，全面下放经济、社会管理权限，使试点县市享有地级市的经济、社会管理权限，通过试点，了解扩权过程中产生的新的矛盾和问题，逐步积累经验，然后全面推开。行政管理体制改革的最终目标是使地级市成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行省县两级政府的地方行政管理体制。

3、以扩大县域金融有效供给为目标，改革金融体制。要进一步强化政策性金融职能，扩大其业务外延，允许其通过发行农业金融债券、建立发展基金等途径扩大农发行资金来源渠道。尽快建立县域资金回流机制，通过立法规定国有商业银行县支行对地方经济发展要按一定比例投入资金，要求各类商业银行按一定比例购买农业政策性金融债券、农村信用社债券。由政府财政、骨干企业、城镇民营企业或个人参股，加大农村信用社改革力度，争取组建更多的县级地方性商业银行，其分支机构向乡镇延伸。除了重视正规金融外，还要从县域经济发展的实际出发，放宽民间资本进入金融领域的限制，鼓励成立小型金融机构，并创新适应县域经济融资要求的金融产品体系。

　　（唐传阳，江苏省政协经济委员会，210024）

　　（来源：中国农村研究网）

（编辑：莫凡）