长期投资不足以及资源分布不均衡直接导致了“上学难”困境
诉求：为什么呼唤教育公平
社会是竞争的，而合理的竞争依赖于公平的环境。参与者对公平与否的基本感受，首先来源于对竞争结果的判断，尤以财富或收入的分配格局为标识。
中国当前收入分配差距大，是由多种原因造成的。其中，既有体制的因素，也有政策的因素；既有市场竞争的因素，也有行政垄断的因素；既有历史积累的因素，也有经济发展阶段的特定因素；既有正常的因素，也有不正常的因素。目前导致收入分配差距过大的主要因素是：由过渡体制弊端和法治漏洞造成的公有资产流失和不公平竞争；历史上形成并继续扩大的城乡差距和工农差距；由市场扭曲造成的企业和个人在经济上的分化；由某些倾斜政策和行政性垄断造成的地区差别和行业差别；由自然地理因素造成的生产力和生产方式的差别；由于财政转移支付功能缺乏和社会保障制度缺陷而未能抑制差别的迅速扩大等。
但是，教育资源分配的不合理以及受教育机会的赋予不公，则是最深层的原因。
长期以来，教育一直被视为一种能促进个人及社会发展的投资。20世纪50年代以来，经济学家开始关注教育对经济增长的贡献。有些学者，如舒尔茨等，将人力资本引入生产函数，对生产率的增长作出了解释。其研究导致了人力资本理论的形成与发展。其后的许多实证研究都表明，教育水平的提高会带来社会财富和个人收入的增长。在这些研究中，教育作为一种能增加产出的重要因素，与物质资本和劳动占有同等地位。近年来的研究进一步证实了教育在促进技术革新、提高劳动者在优化个人资源和适应经济环境转换的能力等方面的关键作用。现代经济的快速增长，并不是我们比前人拥有更多的资源，而是我们有更多的人有能力增加知识积累并将资源的更大部分用知识加以改造。现代经济本质上表现为以人力资本的开发和积累为基本增长源的经济。教育的重要性因此而越发凸显。
正因为如此，人们从收入分配的结果不公平，转向对起点公平的追求，进而提出了对教育公平的诉求。从而使教育公平问题日益成为当前我国社会生活和教育领域备受关注的热点问题。
问题：教育不公平的多重性
平等的不一定是公平的，而公平的可以是平等的，也可以是不平等的。如对于市场经济来说，平均主义的分配就是不公平的。目前最突出的问题实际上不是收入的不公平，而是机会的不平等，或者是由不平等导致的不公平。
机会平等被看作是实现社会收入公平的根本途径，这种源于现代福利经济学的观点，把社会成员的经济平等规定为机会平等和结果的公平。机会平等的意思是，所有具有工作能力的人，就业、投资、职务升迁、赚钱盈利的机会都是均等的，作为竞争主体，他们都处在同一条起跑线上。结果的公平指个人的努力与所得的对称。一个人只要有能力，勤奋努力，抓住机会，就可以从低收入者进入高收入者行列，所以机会平等可以促进结果的收入公平。机会平等意味着对身份特权的否定、对财产权的有效保护、对未来均等机会的开放，特别是意味着起点即接受教育机会的公平。问题在于，教育资源的有限性及其分配不公已经成为普遍的事实，并同收入分配格局一样呈现恶化的趋势。
首先，从总量上而言，我国教育资源存在严重的供给不足。我国以仅占世界公共教育经费总数1.4％的财力，支撑了占世界学历教育人口22.9％的庞大教育体系。据IDM2002年世界竞争力年度报告，我国公共教育支出占GDP的比重明显偏低，在49个参评国家和地区中排到第47位。世界银行发展报告的数字表明，公共教育经费占GDP的比重，世界平均为4.8％，高收入国家为5.4％，中等收入国家平均为5.1％，低收入国家也达3.9％，而我国财政性教育经费支出占GDP的比例2003年为3.28％，2004年为3.27％，距我国教育发展纲要提出的4％尚有距离。在义务教育投入中，财政性投资的比重在2001年只有63.2％，初中教育不足60％，小学教育不足70％。而1998年OECD国家在初等、中等及中学后教育中财政投入的比例平均超过了90.0％。
其次，有限的教育资源在长期分配不公的基础上依然向强者倾斜，形成了多重的分配不公。
一是地区差距。以1998年我国“普九”的人口覆盖率为例，东部地区达到96.47％；中部地区达到81.87％，西部地区仅达到42.26％。当沿海发达地区已经基本普及初中教育时，西部地区则仍有2／3的县未达到85％的普及初中标准，西部贫困的少数民族自治县则尚未普及初等教育。1998年上海市小学生年生均经费是河南省的近10倍，初中生年生均经费是贵州省的7倍左右。
二是城乡差距。2000年我国农村15岁及以上人口平均受教育年限为6.8年，与城市平均9.8年的水平相差3年。中小学及以下文化程度占52.3％；高中及以上文化程度只占7.7％，低于城市33个百分点；而大专以上学历仅有0.74％，低于城市12个百分点。全国3／4以上的文盲、半文盲集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。2002年全社会各项教育投资为5800多亿元，占总人口60％以上的农村却只获得其中的23％。
三是阶层差距。不同阶层、家庭背景存在明显的教育机会差距。由于升学和进入好学校除了学习能力竞争之外，越来越依赖家庭的社会关系、经济能力，弱势群体往往缺乏选择性，造成了社会不公平感受的增加。在我国，机关干部和企事业负责人在全国各行业从业人口中所占比例只有2.02％，但是，他们的子女在本科高等学校学生总数中的比例高达15％。农民及其相关职业的从业人口在整个从业人口中的比例高达69.3％，但他们的子女在本科高校学生中的比例只有29.4％。北京市招办统计：1990年北京市录取新生17248人，其中干部、军人、职员子女13474人，占78％；工农子女3561人，占21％。
四是女性和少数民族在教育投入上的相对不足。
此外，学校的区域布局、学校与学生的分级分层，伴随着资源投入的不足也加剧了教育资源配置的失衡。更严重的问题是，还存在着教育门槛的歧视与不公。例如，录取分数线的差别在打破“分数面前人人平等”的基本准则的同时，使得“弱者更弱”。1998年，太原市中专录取分数线，非农村学生为376分，农户生按不同区划分别为532分、529分，最大差距达156分。1999年北京与湖南、湖北的高校录取分数线的差别在77－114分之多。2002年北京市的大学毛入学率为9％，全国平均为15％，而云南仅8.6％。
因此，一方面，长期投资不足以及资源分布不均衡直接导致了“上学难”困境；另一方面，有限的教育资源在业已分配不公的基础上依然向强者倾斜，致使短缺导致的市场机会与垄断导致的谈判强势，共同造就了“高学费”的神话。
“知识改变命运”。当社会面对财富分配不公与收入差距扩大的态势，呼唤并期盼体制变革与政府调控却又难以达到预期的时候，人们必须直面自身并试图提高竞争能力，可教育机会不均等与教育制度的不公平则从起点上压制了弱势群体的机会预期。可以认为，随着公民权利意识的高涨以及对通过教育改变自身命运的强烈渴望，公众对教育公平问题的关注度与敏感度将超越其他社会公平问题。
推进：教育机会的开放及其公平保障
有人说，中国在过去20多年的时间里已经成长为一个巨人，但这个巨人拖着两条瘸腿，一条是教育体制，另一条是医疗体制。尤其是教育问题，由于涉及到社会的基本公平、影响整个国家的和谐状况与可持续发展能力，因此在现有态势下即有可能变成一个社会的价值取向问题、一个政治问题，变成一个考验政府政治决心和执政能力的问题。当前政策调整的重点是：转变观念、强化职责、制度规范、分类推进。
第一，教育公平是一个社会的价值取向问题。1948年通过的《世界人权宣言》第26条规定：“人人都有受教育的权利。……初等教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩对一切人平等开放。”教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，包括教育权利平等和教育机会均等这样两个基本方面。教育公平之所以成为教育现代化的基本价值，成为世界各国教育政策的基本出发点，除了接受教育已经成为现代社会公民的基本人权，而且由于教育能够显著地改善人的生存状态，增进社会公平，被视为是实现社会平等“最伟大的工具”。经济发展水平的高低，不应成为教育机会开放与教育公平与否的依据。柬埔寨、尼泊尔、越南这些人均GDP只够中国1／3的国家，他们也在教育上完全免费了。“再穷不能穷教育”、“再不公平不能让受教育机会不公平”应该成为社会的普遍共识。
第二，保障教育公平是政府最基本的责任。在美国，《不让一个儿童掉队》的教育蓝图，为全国各民族、各地区儿童获得平等的受教育权利提供了法律保障；在英国，双轨制教育的存在阻碍了教育公平的实现，布莱尔首相不遗余力地把“教育民众化”作为政府的一项教育改革的举措，并宣称英国的教育应该“也为弱者说话”；法国特别强调教育平等，国民教育部制定了“构建向所有人开放的现代教育制度”的发展目标，并提出要给予不利环境中的学校更多的支持，同时在一些经济和文化相对落后、移民较多以及学校教学质量较差的地区设立“教育优先区”，而这些地区内的学校可以获得更多的教育经费；在德国，普通教育和职业教育处于平等的地位，政府规定，任何对教育感兴趣的人都可以按照自己的兴趣、能力和理想获得与他人平等的起步和发展机会，不得因其经济状况和社会地位而得到不公平对待；俄罗斯政府在《俄罗斯教育发展纲要》中指出，通过创造人人可以接受教育的社会经济条件，满足全国公民受教育的需求，使人的个性和创造能力协调发展。
第三，为教育公平提供制度保证。首先，应建立教育资源配置的平衡机制，逐步缩小经济、社会、教育发展程度不同地区的教育水平差异，这是促进实现教育公平的一个有效的选择。其次，通过教育决策的集体选择，最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求，形成一种有效的利益平衡机制，保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育政策中得到全面反映，以实现大多数人的教育公平。最后，要把保证教育的公益性和教育公平作为教育政策的基础性目标，建立弱势补偿的政策机制，加强对弱势群体的补偿力度，持续增加国家义务教育经费的投入，加强对教育腐败与教育特权的监督。
第四，推进教育公平必须进行分类处理。应该强调，资源分配平等只是公平的外在形态，教育公平的独特性在于受教育对象具有明显的个体间差异，个体接受教育的层次和类型与个体自身学习态度、努力程度、抱负水平及智力水平均有联系。
正如联合国教科文组织国际教育发展委员会所指出的，“给每个人平等的机会，并不是指名义上的平等，即对每一个人一视同仁，如目前许多人所认为的那样。机会平等是要肯定每一个人都能受到适当的教育，而且这种教育的进度和方法是适合个人的特点的。”这就是说在保证学生基本受教育权利后，根据不同学生的智力水平和个体差异施以与之相匹配的教育，同样情况给予同样对待，不同情况给予与“不同”成比例的不同对待。如果能够实现这样的目标，则教育不仅是公平的，而且也是优异的。
一方面，教育公平是指人人都可以根据自己的天赋、能力和需要不受歧视地获得合适的教育机会。另一方面，与教育公平相对应的一个重要概念是教育优异。教育优异是衡量学校教育质量的一个指标，指个人通过接受学校教育能够达到的杰出程度。公平属于群体，优异属于个人。个人的志向是实现优异，而群体的追求是得到公平。受资源稀缺约束，教育优异追求的精英目标与教育公平追求的普及目标存在一定冲突。因此，改善教育的公平状况必须实施分类处理的策略。
——义务教育。必须使人人都能享受相同的受教育机会，实现教育机会均等。平等教育机会应该指人生教育起点入学机会的平等，更应该包容人生义务教育阶段的教育资源平等和所享有的教育质量平等。义务教育阶段学校的教育资源平等和教育质量平等是保障受教育者教育过程平等、教育成功概率平等和教育结果平等的基本条件。因此，在义务教育阶段应实行无差别的个人入学机会平等原则和教育资源分配的边际平等原则。当然，义务教育阶段也应注意受教育者的差异性，但当面对“均等不相容性”时，则必须坚持同质教育公平，不因学生个人家庭背景、性别或地区之差异而有不同。
——非义务教育。相对义务教育而言，它更强调教育的选拔功能，需要根据社会分工的现状和对人才素质的要求，对每一个受教育者做出某种鉴别和选拔。在此阶段，教育公平并非是绝对意义上的平等、无差别，而是使所有的人面对同样的评价标准和同样的被选拔机会。这时，教育公平应该是保证平等利用的机会平等和教育过程的机会平等。在此基础上通过自由而公平的竞争，而达到教育结果的不平等。同样，当面对“均等不相容性”问题时，则必须坚持差别对待原则对平等对待原则的优先性，即坚持差异教育公平，使每个个体享有符合其能力发展的教育。
——全民教育。全民教育是国际社会提出的一种教育发展的新概念，其范围远远超出了传统的学校教育而扩展到整个社会，其直接面对的教育公平问题也更为复杂和多样。全民教育的根本目标，是满足全体儿童、青年和成人的基本学习需要。因此，全民教育公平应是平等、差异和补偿的统一。具体来说，在接受基础教育的学习机会上应面向所有的人(儿童、青年和成人)，坚持起点的机会平等，并建立一定的机制，把这种平等不断推向更高水平。在受教育过程中坚持差别对待原则，为不同的人群提供不同内容与形式的教育。对由于处于不利地位而丧失受教育机会或权利的人群(如女童、妇女以及弱势群体)进行补偿教育，在终身教育的意义上，谋求实现“学业成就成功的机会平等”和“教育结果平等”。
（作者系华南农业大学经济管理学院院长、教授、博导）
（编辑：林湄）
