——惠州市全面推行《村民议事规则》的实践与思考

柳锦州

    加强农村基层党组织建设，完善基层民主政治制度，保障村民民主权利，对于加强党的执政能力建设，巩固党的执政基础，具有十分重大的意义。近年来，惠州市在总结推广农村党员联系村务工作责任制经验的基础上，在惠城区先行试点，探索实行《村民议事规则》（以下简称《议事规则》），取得经验后又在全市农村全面推广，为我市在新形势下提高农村基层党组织执政能力，完善村民民主自治，建设和谐村镇，闯出了一条新路。

    一、《议事规则》是规范民主程序、构建和谐村镇的产物

    随着改革开放的深入和农村村民民主意识的增强，村级事务管理面临一系列新情况、新问题。

    １．村民公共意识弱化。部分村民“自扫门前雪”的思想比较突出，不积极参与涉及公共利益的集体事务。而这些公共利益与村民利益密切相关，缺乏村民参与，集体事务难以有效实施。

    ２．村民自治不规范。一些农村干部在领导管理工作中，不注重与村民沟通，在涉及村民利益的重大事务决策上不能充分体现村民意愿，村民对决策“事后知道的多，事前知道的少；结果知道的多，过程知道的少；被动告知的多，主动参与的少”，使集体重大事务难以得到村民的支持，影响决策效果。

    ３．集体资产运营监管不力。部分村委会在集体资产的管理使用、财务收支、生产经营和建设项目的管理、集体债权债务的处理等事务上，缺乏透明度和对干部权力运行的监督制度，导致少数村委会干部越权、滥用职权，滋生腐败，损害了村民利益，引发干群矛盾。

    ４．党在农村的领导力量薄弱。有些村民小组仅有一两名党员，甚至没有党员，党在基层的领导作用不强，缺乏广泛而坚实的群众基础，党员的先进性未能充分体现。同时，一些村民错误地认为，实施村民自治就是自己说了算，党组织和政府都不能干预。

    上述情况表明，把坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事有机统一起来，建立健全在党组织领导下，既有民主又有集中的村民自治机制，是完善基层民主、巩固执政基础的重中之重，是促进农村发展、建设和谐村镇的迫切需要。要推进基层民主，建设和谐村镇，必须探索建立一套符合村情民意、容易操作的《议事规则》。

    二、《议事规则》的核心内容和实施方法

    《议事规则》的核心内容是把坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事有机统一起来，建立一套在基层党组织坚强领导下，既有民主又有集中的村民自治新机制。惠州市在推行《议事规则》过程中，非常注重发挥农村党组织和党员的作用，在符合组建条件的村设立了党总支，在村民小组建立党支部，为开展村务民主提供了坚强的组织保障。（１）要求村民小组自下而上讨论制定出一套符合自身实际的大小事务决策细则；（２）要求村民小组党员干部以《议事规则》为准绳，结合党员联系村务工作责任制的拓展延伸，有针对性地做好各方面的群众工作；（３）要求党支部在推行这套规则中充分发挥党组织的领导核心作用；（４）要求党员干部在议事前做好宣传发动工作，尊重群众的知情权，在议事中充分听取群众意见，尊重群众的发言权，在议事后要敢于监督落实，切实行使监督权；（５）要求每半年至少召开一次议事会，特殊情况可召开紧急议事会，但不搞一个模式一个版本，不制定统一标准。各村民小组可以根据群众的意见和要求，制定自己的《议事规则》内容。

    《议事规则》的实施方法可概括为“一个方案、两委审核、三方议决、四项规范”。根据《议事规则》所确定的议事内容及范围，先由党员和１／５以上的村民代表提出议事要求，再由村民小组班子制定出具体的议事操作方案。经过村民小组班子讨论确定后的议事方案，必须先在村两委会征求意见，由村党支部审核把关。公布的方案要及时通过多种方式向群众广泛宣传，小事可召集党员、村民代表、理财小组成员集中讨论通过。大事则必须召开户代表会或全体村民会议进行集体协商，按照少数服从多数的原则表决通过。根据国家法律法规和党的政策要求，规范议事的原则和方向；根据各村具体实际情况，规范议事的内容及事项；根据民主集中制原则和村民自治要求，规范议事程序和步骤；根据《党员监督〈议事规则〉落实责任制》和村务公开的要求，规范监督的权利和责任。

    三、《议事规则》的实施效果和实践意义

    在全市农村全面推行《议事规则》以来，各村党支部把实施《议事规则》作为提高党的执政能力，完善村务民主，建设和谐村镇的大事来抓，收到了良好效果。

    １．培养了村民的参与意识。《议事规则》从制度上保证了党实现、维护和发展广大群众利益的各项政策真正落到实处，提高了村务决策的效率，使村民能正确认识公共利益与自身利益的关系，极大地调动了村民参与、议政、当家做主的积极性。惠城区松山下村民小组有一块５０００平方米的闲置土地，曾经有不少外商有意开发办厂，但由于部分村民强烈反对，村小组只好把开发计划搁置，而且一放就是十年。《议事规则》推行后，村民小组按程序把它拿到村民大会进行讨论，结果，大部分村民赞成村小组提出的开发方案，同意将土地出租给外商建厂，闲置多年的土地被利用起来，村民小组由此每年增加收入６万元。

    ２．培养了村民的规则意识。《议事规则》明确了村民议事的事项、形式和程序。村民小组决策时，凡涉及村民利益的事项，必须按照《议事规则》召开村民会议进行表决，表决时，赞成票必须超过实到人数半数以上才有效。村民议事、村务决策有章可循，健全了在村党组织坚强有力领导下、民主集中的村民自治新机制，保障了村民的知情权、参与权、决策权、监督权。村民有依法表达自身利益诉求的平台，减少了纠纷，密切了党群、干群关系。村民有发言权，基层党组织对村务工作有审核把关权。村民对村务有不同意见时，可以大胆提出来，让村民代表会议或村民大会讨论，较好地解决了干部和群众以及村民之间的矛盾。

    ３．提高了村干部的法制意识。《议事规则》的实行，深化了村务公开制度，增加了村务工作的透明度，彻底转变了以前村务公开不及时、不真实、不详细，公开栏变成村干部的“功劳簿”、“形式栏”的现象，真正做到了“还群众一个明白”，保障了群众对村务工作的监督权；加强了对村干部权力运行的监督制约，从源头上预防和遏制了腐败现象的滋生，巩固了党在农村的执政基础。

    ４．提高了农村党员的先进性意识。推行《议事规则》，为农村党员和基层党组织发挥作用构筑了新的平台。党员干部的荣誉感和责任感进一步增强，群众观念、执政意识和先进性意识进一步强化。《议事规则》的推行，把党的主张通过法定程序转化为村民集体的意志，从制度上、法律上保证了党在农村的路线、方针、政策的贯彻实施。《议事规则》的推行提高了党组织的威信，使党的路线方针政策贯彻得更为通畅，夯实了党的群众基础，强化了党在农村的执政能力。

    四、推行《议事规则》应注意的问题与把握的原则

    推行《议事规则》是一件新生事物，虽然取得了一定成效，得到了广大村民和上级的充分肯定，但仍需进一步深化、探索和完善。我们认为，推行完善《议事规则》，必须牢牢把握以下几条原则：

    １．《议事规则》的制定必须与国家法律法规的实施紧密结合。在制定有关规则时，要依照国家有关法律法规进行，在合法依法轨道上运行。在实施《议事规则》时，要引导村组干部群众提高对《议事规则》的认识理解，消除疑虑，实现村组织规范民主自治。

    ２．《议事规则》的制定必须与当地具体情况紧密结合。因地制宜、分类指导，坚持实事求是，稳步推进，切忌搞“一刀切”，避免《议事规则》的推行流于形式。

    ３．《议事规则》的推行应与基层党建工作的强化紧密结合。体现坚持党的领导这一根本前提，真正落实党员联系村务责任制，充分发挥基层党组织和党员的领导核心作用。

    ４．《议事规则》的推行应与科学发展观紧密结合。防止思想僵化，一成不变，要注重理性思考，不断总结和探索，与时俱进，根据形势变化不断完善修正《议事规则》，使之更系统、更科学。

    （作者：中共广东省惠州市委书记、市人大常委会主任）

（编辑：莫凡）