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泛珠三角合作:政府的“有为”与“无为”

2004-06-03 08:23:39 南方都市报

  广东、福建、江西、湖南、广西、海南、贵州、四川、云南等9个省区和港澳两个特别行政区共建优势互补、资源共享区域经济体系的“泛珠三角9+2”,引起各方广泛关注。以广东为出海口的南中国地区,集中了全国近一半的人口和GDP总量。该区域如果确实能够实现“区域协调”,从而形成一种更有效率的分工、合作和交换网络,显然能增进这一广大地区人民的福祉。

  然而,从某种意义上说,如果“区域协调”限于行政层面,以政府主导来对区域合作的事项进行过于具体的安排,本身就有可能妨碍区域合作、交换和分工网络的形成。当我们讨论到“9+2”区域合作模式的时候,必须清晰地意识到这一点,才不至于缘木求鱼,南辕北辙。因此,泛珠三角区域合作与发展提出了应遵循自愿参与、市场主导、优势互补、开放合作、互利多赢等五大原则。

  政府不唱主角但要提供好服务

  毋庸置疑,目前国内的经济区域分割状况比较严重。在很多地区,产业分工体系以省,甚至以县为单位分布,形成低效率的大而全、小而全的产业格局。过去所实行的计划经济,尽管年年强调全国一盘棋,然而,悖谬的是,恰恰是在计划经济下面,形成了严重的区域经济分割。可能正是各区域高筑壁垒,才不得不反复强调全国一盘棋,并将其上升为一项政治原则。其中的道理其实非常简单:中央政府不可能拥有管理经济所需要的全部信息,因而,必然将管理权力下放,国有资源的日常管理由地方政府承担,经济活动必然按照行政区域展开,分工合作体系也必然在省、县的范围内进行安排。

  目前,计划体制尽管已经不复存在,市场分割局面虽然有所减弱,但经济活动依然在相当大程度上以行政区域的边界为范围展开。

  相反,市场从一诞生起,就是一种可扩展的秩序。早在两千年前,就有了横跨欧亚大陆的丝绸之路,至于区域间的交换合作,更是小菜一碟。司马迁在其《史记》中就已经生动地描绘了战国时代跨诸侯国的商业繁荣局面。

  这就是市场的力量。

  市场内在地具有冲破区域分割、实现区域一体化的动力。企业家会本能地在更大范围内搜寻最佳的资源组合方式。对于一个企业家来说,一种原材料或者某类劳动力,究竟是来自广东广东省,还是来自邻省湖南或偏远的贵州山区,其实是没有任何区别的,只要有利于其实现利润即可。组合何处的何种资源最有效率,不需要旁人来告诉企业家,出于利润动机,他们会自然地发现相关的机会和知识。

  因此,解决区域分割的关键在于,政府是否允许市场、允许企业在配置资源方面发挥作用,从而打破区域分割的格局。市场分割的程度与政府控制经济的程度是成正比的,是与市场的自由度成反比的。

  政府在其中所扮演的积极角色就是提供公共服务,承担单个企业根据市场原则无法或不愿意提供的服务。正所谓政府不唱主角,但要提供好服务。

  国际区域经济组织无不利用市场、法律、社会契约等手段对区域经济合作进行调节和约束,欧盟还形成了统一货币欧元。而在泛珠三角区域经济合作中,政府不应该仅仅停留在为企业间的投资合作牵线搭桥,更重要的是为整个区域经济的发展和合作进行总体规划和统筹协调。如统一布局和建设跨区大型基础设施和公用设施,协调规划产业发展,加强区域资源整合力度和协同发展能力,避免行政分割、低层次竞争、重复建设、产业趋同、资源浪费等种种弊端。

  目前泛珠三角经济区内部已在基础设施建设方面展开了广泛的合作,如港珠澳大桥、铁路公路交通网协同建设等。

  创造制度环境实现四大自由流动

  具体而言,推动区域合作,政府首先要做的就是从具体的经济活动中广泛地退出,把经济活动的主导权交给企业家。企业家自然会出于自己的利润考虑,超越地方边界,在更广泛的范围内组合各种资源。诚如众多官员和专家所说的,泛珠三角的区域合作,其主角是市场,更准确地说,是企业,是时刻寻找利润机会的企业家。正是他们的活动,编织出一个纵横交错的分工、合作与交换网络。政府的作用,则是创造合适的制度框架,让企业家更自由地寻找自己觉得最为必需、也最为合适的资源。

  与此同时,各省区政府应当努力地拆除过去树立在省区际的樊篱,打破地区保护和地区分割,从而创造一种制度环境,减少企业跨省区从事经济活动的障碍,降低企业跨省区运营的成本。

  省区际的区域合作属于一种初级水平上的统一市场,而不管是欧盟,还是北美自由贸易区,统一市场的基本目标都是确保人员、物品、资本和服务的自由流动。省区际的区域合作自然也应以这四大自由流动作为最终目标,只有实现了这些目标之后,才有更进一步的合作。

  而在这些方面,政府确实可以大有作为,以人员自由流动为例,只要进入欧盟境内,即使你是中国人,也不需要任何证件就可自由流动。然而,一位贵州的农民到深圳打工,却需要办理、出示好几种证件。也就是说,我们甚至在国内无法实现人员的自由流动,物品的自由流动也受到重重限制。另外,根据国家和各省市区政府的管制措施,大量行业的企业跨省市区设立营业机构受到各种各样的限制。

  在这一方面,泛珠三角合作参与各方也意识到完善交通基础设施在构筑“9+2”区域经济体系中所起的先导作用,首先在建构道路运输一体化市场体系方面发力。去年年底,泛珠三角的9省区以及重庆已经同意取消省市区际客运班车对等对开的经营原则,取消省市区际旅游包车的区域限制和景区限制等。

  为了实现四大自由流动,各省政府可能需要大规模地清理其地方性法规和政策。各省区政府当以清理这些法规的“有为”,达到不妨碍四大自由流动的“无为”,从而实现“民自正”的目标:即让各种市场要素以更低成本参与跨省区的分工、合作及交换网络。

  通过司法途径打破区域分割

  要打破区域分割,光靠行政部门的自我约束可能是不够的。依靠政府之间的商谈,确实可以清除部分区域壁垒,但是部分地方政府可能都会有一些核心利益,这些利益政府是很难轻易让步的,比如,人员流动的壁垒是否可以彻底打破,就令人怀疑。

  目前大多数市场分割做法是有法律依据的,地方政府制定了大量法规和政策来保护本地人员、企业,限制外地的人员、物品和服务流入,也限制本地的资本流出。要打破区域壁垒,需要某种办法,有效地突破地方法规的限制。

  在这方面,应当重视司法机构在维持统一市场方面所能发挥的作用。在推进欧盟统一市场建设的过程中,欧洲法院的司法审查是一股重要力量,尽管它的作用被外界普遍地低估了。

  因此,在推动“9+2”区域合作模式的时候,司法途径可能是清除各地政府及其立法机构所构筑的区域壁垒的一种非常有效的手段。当然,这涉及到司法制度的改革问题。

  我们可以设想,最高人民法院设立区域性巡回法院,其管辖权中的重要一项是受理跨省市区的民事、经济纠纷。这个法院的突出特征在于,从制度上说,它将不会受到地方利益的掣肘,因而,它可以公平地站在人民与地方政府及各个地方政府之间。它可以通过解决分属于不同省市区的个体之间及个人的纠纷,以间接的方式宣告那些制造区域壁垒的地方性法规无效,从而绕开可能受集体自私控制的地方政府,并在避免政府间直接冲突的情况下,逐渐地消除地方性立法和地方政府政策中的保护主义条款,为统一市场的发育形成创造法律环境。这样一种司法体制是消除区域壁垒、并且永久维护统一市场的最佳手段。(编辑:李美仪)



作者:九鼎公共事务研究所研究员 秋风 
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