城镇化是国家现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能。到2035年，广东将基本实现新型城镇化，城镇常住人口将达到1.1亿人。加快农业转移人口市民化，粤东西北地区需要破解哪些难题？
城镇化是国家现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能。习近平总书记指出，“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。
今年的政府工作报告强调，要提升新型城镇化质量。这就要深入推进以人为核心的新型城镇化，不断提高人民生活质量。《广东省新型城镇化规划（2021—2035年）》提出，到2035年广东将基本实现新型城镇化，全省常住人口城镇化率（城镇人口占常住人口的比例）达到82％，城镇常住人口1.1亿人。
茂名是粤东西北地区推进新型城镇化建设的典型缩影。近年来，茂名市积极实施新型城镇化战略，城市面貌焕然一新、产城融合加快推进、人口回流态势明显，城镇化水平持续提高。但与省内其他地区横向比较，城镇化水平不高，发展潜力和回旋余地仍然较大。
当前茂名市城镇化现状及问题剖析
从城镇化水平上看，茂名城镇化率还比较低。2021年中国经济数据显示，全国城镇化率为64.72%；广东省第七次全国人口普查数据显示，全省城镇化率为74.15%，而茂名仅为43.56%，城镇化率远低于全国、全省的平均水平。从城镇化趋势上看，茂名存在不少积极因素，如城市扩容提质、城市人口不断回流，2019年常住人口增量达到9.83万人，折射出城市发展水平快速提升，对人口正在形成强大吸引力。但茂名市城镇化仍然存在不少弱项短板，需要引起高度重视。
一是城镇家门口的“就业路”还不够宽。城镇化建设要以产业发展为支撑，要实现产业发展与城镇建设相融合，这才是城镇化建设的根本。城市产业不发达，特别是工业不发达，城市优质就业岗位供给不足，就留不住人才。一方面，受产业发展不平衡影响，就业供给后续乏力。茂名以重工业为主，形成以石化产业为主体，且“油头大、化尾短”，其他工业产业比较分散、规模较小的产业格局，智力密集型和劳动密集型产业发展缓慢，二、三产业就业供给不平衡，短期内难以吸纳更多的劳动力。另一方面，受发达地区“虹吸效应”影响，劳动力外流现象突出。尤其珠三角地区就业机会、薪资待遇、生产生活环境显著高于茂名地区，劳动力向粤港澳大湾区等制造业、服务业发达的区域转移集聚的趋势更加明显。同时，受文化水平不高、缺乏劳动技能等因素影响，50岁以上农民工在城市留不住、返回农村的现象比较普遍，有相当数量的失业劳动力和新增劳动力因找不到合适工作、无固定住房而不得不返回农村。
二是城镇功能性的承载力还不够强。主要在教育、医疗、住房、服务管理等方面的公共服务资源供给不足，承载力吸引力不强。在教育方面，茂名市区学位存在供给不均衡、不充分的情况，教育发展落后于城镇化需求。在住房方面，存在供给结构不优、购房支出大等问题，每平方米商品房价格占居民人均可支配收入比重仍然较大，导致住房刚性需求解决难。同时，住房租赁市场尚不完善，公租房未惠及农业转移人口。在城镇公共秩序方面，存在城镇空间无序开发、人口过度集聚等情况，交通拥堵、停车难、如厕难等问题日渐突出，城镇建设品质不高。
三是农民进城落户的自愿性还不够高。农民担心落户进城后，土地流转分红、宅基地权益和集体资产收益分配等原有权益无法得到保障。尤其当前农村人口转移到城镇后，是否保留转移农户相应的权利，政策尚不明朗，农村居民对此抱有顾虑，不愿意把户口迁到城镇。目前，茂名除了土地承包权已确权颁证外，涉及宅基地使用权的“房地一体”确权登记发证还未完成，集体资产收益分配权大多还未确立，“三权”制度改革尚在探索推进中，这些都影响了农业转移人口进城落户的意愿。
推进新型城镇化建设的对策及建议
针对以上存在问题，结合中央和省的有关工作要求，根据茂名实际情况，就加快农业转移人口市民化、稳步提升常住人口城镇化水平提出以下建议。
一要进一步加大新型城镇化科学规划力度。新型城镇化规划是一个改革的规划、制度的规划，规划的编制过程也会是思想碰撞、升华的过程。要从茂名城镇化发展的时空差异格局出发，因地制宜，分类指导，科学编制符合全市实际情况的新型城镇化发展规划。一方面，市级层面要加大统筹推进力度，制定城镇化发展规划，明确功能定位，合理规划布局，注重城镇化规划与就业、教育、医疗、交通、住房、生态环境等基本公共服务事业的相互衔接。另一方面，要进一步细化分解城镇化率年度目标，压实县域、县域副中心、中心镇以及各镇（街）责任，分层级、分片区推进城镇化，有章有法、有板有眼推动城镇化发展。同时，政府部门要对标城镇化规划目标，进一步量化城镇化关联指标的项目安排、推进计划、时间节点，确保城镇化推进有计划可依、有项目支撑、有任务牵引。
二要进一步加大城镇户籍改革推进力度。加速推进户籍制度改革是大势所趋，也是发展所需，将进一步促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。要研究出台农业转移人口进城落户意见，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。要推动居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，不断拓展、完善居住证功能服务、功能应用，保障居住证持有人在居住地按规定享有中央、省、市规定的基本公共服务。要认真做好户籍服务，为在城镇落户的农业转移人口提供方便快捷的落户服务，实现农业转移人口落户一次办、马上办。同时，要建立农业转移人口市民化激励机制，认真落实国家有关政策，在政策范围内允许保留进城落户农民在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，积极推动“三权”制度改革，让广大农民心甘情愿到城市落户生活。
三要进一步提升城市创业就业质量。加快推进以人为核心的新型城镇化，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化，是促进城镇化与工业化同步发展的内在要求和有力举措。要结合客观实际，重点在拓展产业发展的就业空间上下功夫，既要抓工业产业的“增量”，又要重视传统企业的“扩容”。突出抓好各个重大项目的落地建设，推动产业升级带动就业。全力抓好产业园区建设，增强园区就业吸纳能力。积极发展商圈经济、夜间经济，包容引导地摊经济发展，扎实推进“广东技工”“粤菜师傅”“南粤家政”三项工程，让农村转移劳动力稳得住、能发展、可致富。突出地方主导产业、优势特色产业，落实就业政策，积极对接高校和职业学校，推动产学研、校企对接，培养更多符合茂名发展要求的产业人才，吸引更多本地大学生特别是化工类大学生落户就业。要充分运用好各类促就业的政策，加大技能培训，提高进城务工人员职业技能水平和就业创业能力。
四要进一步拓展城镇功能公共服务覆盖面。补齐城镇弱项短板，既有利于提高民生福祉，又有利于发掘扩大内需潜力，为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供重要支撑。要坚持以需求为导向，关注农业转移人口在教育、医疗、住房、社会保障等方面需求，有针对性地加快学校、医疗卫生项目建设。完善城镇住房保障制度，建立购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度，将符合条件的农业转移人口纳入当地住房保障范围。健全城镇公共卫生服务网络，加强养老服务与医疗资源布局衔接，拓展健康服务。推动外来务工和进城务工人员随迁子女在义务教育阶段享受市民待遇，加快构建全覆盖、高质量的教育公共服务体系，促进教育服务均等化。
五要进一步激发镇域经济发展活力。镇域经济是区域经济发展的基本单元，是产业项目建设、扩大招商引资和城乡融合发展的重要载体。要加快提升传统产业，提高现代农业发展水平，推进镇域产业聚集，推动镇村联动发展，大力发展现代物流等生产性服务业，深入实施信息进村入户工程，推进电子商务进农村，推动“互联网+政务服务”向镇村延伸覆盖。优化营商环境，有序引导工商资本下乡。实施就业创业促进行动，支持乡贤回乡创业。依托圩镇特色资源和产业基础，高质量推进特色小（城）镇建设发展，统筹产业、空间、配套、政策与招商，依托地区资源禀赋，发挥优势，强化产镇融合，建设特色产业品牌，推进文化产业园区建设，打造农业特色产业平台等，逐步打造产业集群与创新创业平台。
六要进一步加大城镇基础设施建设。城镇化既是农业人口不断向城镇转移的过程，也是生产要素不断向城镇聚集和公共基础设施不断完善的过程。要充分发挥小城镇联结城乡作用。鼓励市、县统筹相关专项资金支持小城镇发展，拓展镇区建设空间。引导农村人口在镇区集中居住。实施老旧小区改造行动计划，改善城乡人居环境。加快推进交通网络设施建设，形成安全有序、通畅便捷的交通系统。优化圩镇商贸服务功能，传承创新老字号，培育发展新零售，大力改造提升农贸市场和农产品集散中心。因地制宜建设体育公园等户外体育设施，完善公共文化设施及体育运动设施免费开放的保障机制。
◎王大庆（茂名市政协农业农村委专职副主任）
